農村留守兒童委托監護的法律規制

金嘉瑩　徐志萍

摘 要 農村留守兒童作為一個特殊的群體，近幾年來一直備受社會的關注，而農村留守兒童的監護問題更是在近幾年尤為凸顯。為了更好的地保護農村留守兒童的權益，本文將立足于農村留守兒童委托監護，從委托監護發展現狀、中國現有法律規定以及農村留守兒童委托監護制度構建等三個角度進行闡述相關問題與觀點。

關鍵詞 委托監護 留守兒童 監護關系 監護責任

作者簡介：金嘉瑩、徐志萍，西北農林科技大學本科生。

中圖分類號：D922.7 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.163

一、我國農村留守兒童委托監護發展現狀

我國現處于經濟發展的重要階段，在河南、安徽等地都存在著大量的流動人口，農村人口涌向城市尋求工作機會是當代中國發展的潮流。但是我國特有的戶籍制度以及尚未打破的城鄉二元結構使得我國農村人口在涌入城市的時候無法將自己的子女一并帶到城市接受教育。由此產生了大量的農村留守兒童。

（一）農村留守兒童概念

關于農村留守兒童的界定學界討論諸多，分歧主要在留守兒童的年齡、留守原因、留守時間（即父母外出時間）以及父母為雙方還是單方外出等問題上。結合相關學者論述，筆者采納的定義為農村留守兒童指因父母雙方外出務工或者其他原因連續離開農村半年以上 而被迫單獨留在戶籍所在地或經常居所地，不能隨父母一起生活的十八周歲以下未成年人。

（二）委托監護法律規制的必要性

根據2010 年全國第六次人口普查資料的樣本數據推算，全國有農村留守兒童6102.55 萬，約占全國兒童的五分之一。值得一提的是，46.7%的農村留守兒童雙親外出，甚至有206 萬孩童單獨居住，約三分之一的孩童與祖父母居住在一起，然而，這些祖父母的平均年齡為59 歲，且絕大部分文化程度較低 。

綜上，農村留守兒童在我國是一個較為龐大的群體，而農村留守兒童監護制度上存在較大的空白。一方面存在著大量孩童在沒有親屬可委托的情況下處于單獨居住隱患，如貴州畢節市留守孩童服農藥死亡事件。另一方面在祖輩監護中，兒童自身的健康、心理等方面暴露出諸多問題，而現實法律缺乏引導，致使委托監護亂象嚴重，被監護人的利益受侵害案件屢屢發生。

二、現行法律關于未成年人委托監護的基本規定

我國現行法律中對于農村留守兒童的監護沒有做出特別規定，因而只能從未成年人監護的角度出發尋求相關法律幫助。

（一）現有的相關規定

首先，在我國憲法中并沒有有關對于委托監護的規定，對于未成年的權益也僅一筆帶過。其次，三月份出臺的《民法總則》中具有大量的有關未成年人監護條款，相比于之前的《民法通則》，總則對于監護的條文更為全面，將原有的11個條款擴充為了27條條款。變更后的有關未成年人監護的法條，在內容以及形式上加強了對未成年人的保護，使得未成年人尤其留守兒童這一群體在法定監護人無法履行監護職責的情況下，有了監護的保障。在總則中，可以看出國家公權力的介入，民政局等國家權力的代表更多地承擔了留守兒童的監護職責。需要指出的是，未成年人的監護制度在逐步完善，但是對于留守兒童這一特殊群體的保護仍然不足。委托監護的內容，委托監護的形式、委托監護人的挑選、監護人資格的認定以及委托監護協議內容，均在法條中沒有呈現。有關留守兒童委托監護可以說仍在民法領域屬于空白區。此外，在《未成年人保護法》中對委托監護進行了法律規定：父母因外出務工或者其他原因不能履行對未成年人監護職責的，應當委托有監護能力的其他成年人代為監護。不過，在條文中只提及了可以對監護進行委托，并沒有具體指出委托權利義務。同時《民通意見》第二十二條規定了：監護人可以將監護職責部分或者全部委托給他人，但該條款沒有明確指出委托監護的概念，對于留守兒童委托監護更是沒有進行具體的規定。

另外，我國部分省份也進行了相應的立法探索，如河南、安徽在2010年前后制定的未成年人保護條例中，就增設了對留守兒童的權益保護內容。在這些條例中，委托監護一詞明確出現，條例內容涉及委托方式以及后續委托監護的監督。但是對于受托監護人的標準設定，以及其他有關委托監護的配套法律規定并未涉及，且各省市條例出臺時間、措施不一，適用范圍較為局限，此處不一一贅述。

（二）現有規定存在的問題以及不利后果

1.委托監護人的資格認定模糊

目前我國并沒有詳細規定監護人的資格的認定標準，在留守兒童監護問題中，具體表現為：祖輩監護或者同輩監護。而現實中，祖輩由于年紀過大而同輩自身本身為未成年，使得監護無法落到實處，甚至會出現反監護。另外，具有監護能力的成年人擔任被委托監護人可能會侵害未成年人的合法權益，由他們繼續擔任被委托監護人可能會繼續對未成年人的合法權益造成侵害。

2.受托人的權利義務不明確

監護具有人身屬性，法定監護人委托他人代履行其監護職責，實際是監護職責的部分轉移但并非監護人身份的轉移。區別于法定監護人，受委托監護人是否需要履行全部職責，履行到什么程度，實際上是沒有法律規定的，現處于雙方協議的部分，缺少法律引導。另外，受委托監護人的權利也尚不明確。對于受委托監護人，其身份地位區別于法定監護人，其保護被監護人的權利，自身不是權利的享有者，應當根據權利義務對等的原理賦予其報酬請求權，尤其是非親屬的受委托監護人。

3. 監護監督人的確立

在上述條文中，委托監護制度的尚未確立，使得相關的配套制度規定無法得以落實，監護人的監督人便是重要一項。委托監護制度的基本架構的缺失，使得監督人等長遠的制度設計不能出現在法律框架中，而監督人的缺失，使得現有的委托監護關系無法得到外界的監督，缺少法律規制，引發諸多糾紛。

4. 配套制度與配套設施的缺少

委托監護在實際操作中，不僅存在于自然人之間，更存在于自然人與法人之間。例如農村寄宿制學校，實際上是作為受委托監護人，此時是法人作為受委托人。在相關的法律規定中，更多的是有關自然人作為受委托人的法律規制，將受委托人做了狹義理解，這實際上也使得許多相應的糾紛因為缺少法律救濟無法得到解決，也使得法人作為受委托人納入委托監護的體系的做法難以得到推廣。

三、我國農村留守兒童委托監護制度的確立

（一）完善委托監護制度在法律上的相關法律條文

1. 規范留守兒童受委托監護人的主體資格認定

原有的《民通意見》在監護人主體資格認定上考慮了健康狀況、經濟條件以及與被監護人在生活上的利息狀況等因素。在《民法總則》規定中，立法者進一步確定在協議監護人時參考被監護人的意見。這些對于委托監護關系中受委托監護人的確定具有指導意義但不夠具體。因此筆者建議：先將受托人依據是否為自然人進行分類，后詳細制定相關標準。

對于非自然人，我國《民法總則》中明確規定了民政局、村委會、居委會可以作為臨時監護人。筆者建議民政局下設的福利院等機構也可作為留守兒童委托監護關系中的受委托方，但是其資質可以通過國家許可方式進行進一步考察。

另外，針對自然人，可以參照法國、日本等國的規定，要求監護人的精神狀況條件、精神條件以及沒有劣跡等 。相信通過概括式與列舉式的結合，能準確確定監護人資格的標準。

2. 合理分配受委托監護人的權利和義務

委托監護實則是委托監護人與受委托監護人依據口頭或者書面的協議產生的監護關系。筆者認為法定監護人的身份具有人身性，但是委托監護只是監護職責的部分轉移，因而其職責的確定以及相應的權利義務可以參考合同法內容 。

關于義務，委托人（法定監護人）依照個人意志自由選擇合適的受托人，自然需對受托人的行為后果負責。受托人疏于履行監護職責，被監護人致人損害所產生的損害賠償后果也不例外， 但是另有約定的除外。對于職責的委托應當在委托協議中明確寫明，其中對于一些特殊的需要處分財產、被監護人的入學、輟學事宜的權限應當需要委托人特別授權。關于權利，現有的法律欠缺實際對受委托監護人是極為不利的，因而應當在委托監護的關系中加重對受委托監護人的權利保障。一方面是賦予報酬請求權，對于積極履行監護職責的受委托監護人應當給予一定的物質補助以調動其積極性。另一方面還應賦予監護人的辭任權，當監護人因經濟、身體等原因不適合繼續擔任監護人的時候允許監護人辭去職務，這樣不但能保證監護人自身利益不受損失，而且還能更好地保護留守兒童的合法權益。

（二）建立健全委托監護配套制度

1. 設立監護人的監督機制

委托監護的順利進行，需要國家公權力的適當介入，建立健全監督機制，是保證委托監護能在全國進行更好推廣的前提。目前，《民法總則》中第三十六條第二款明確說明依法具有監護資格的人、居民委員會、村民委員會、學校等可申請撤銷監護人資格。只是現有的關于監督職責履行的法律較為泛化，應當更為具體，例如規定：定期進行村民家訪、進行委托監護登記、委托監護人備案等等，應當以細則的形式予以規定。

2. 適當引入風險分散機制

現有的委托監護關系主要存在于自然人之間，但是現實中符合監護人資格的受委托監護人少之又少，因而適當引入機構作為受委托監護人是較為合理的。機構的加入會減少現有委托監護中受委托監護人少的尷尬境地，但會帶來新的隱患，例如委托關系中出現造成損失賠償事件如何處理等問題。

筆者認為此處還可以學習國外的養老機制，適當地引用保險機制。 通過建構強制責任保險制度，提高機構的監管質量，引導糾紛處理，增強機構的責任心。在目前國家致力于建設農村養老保險和醫療保險體系的基礎上，增加農村留守兒童委托監護的強制責任保險制度也可考慮納入保險范圍，通過國家強制力保障農村留守兒童的成長和發展。風險分散機制的引入將會較大程度上減少農村留守兒童父母的擔憂，進而使得委托監護能在農村等地得到大力推廣，使得農村留守兒童的權利得到保護。

四、結語

農村留守兒童委托監護現有的最大問題是在《民法總則》等基本法中并未對其進行具體化的規定和限制，相關的法律規范數量少且位階較低。希望通過委托監護制度以及配套制度的逐步建立與完善能更好地保護農村留守兒童的權益，減少農村留守兒童受侵害案件的發生。

注釋：

郝振、崔麗娟.留守兒童界定標準探討.中國青年研究.2007，第10版.

李荷新.我國農村留守兒童監護制度研究.西南財經大學.2013.

全國婦聯兒童工作部、中國人民大學人口與發展研究中心在2012 年共同組成課題組，并由國家統計局提供數據，經過調研，于2013 年5 月發布《我國農村留守兒童、城鄉流動兒童狀況研究報告》。

韓尚耀.我國農村留守兒童見監護制度研究.河南大學.2013.

王書江譯.日本民法典.法律出版社.1988.165.

袁誠.我國農村留守兒童委托監護問題研究.上海交通大學.2014.

黃青松.完善委托監護制度于高齡社會之必要性——以民營養老制度為視角.決策與信息（下旬）.2012（11）.

參考文獻：

[1]甘銀輝.我國農村留守兒童監護制度研究.湖南師范大學.2014.

[2]李霞.成年監護制度研究.山東大學.2007.