教育資源公平配置視閾下農村義務教育發展研究

張亞楠，盧東寧

（延安大學 經濟與管理學院，陜西 延安 716000）

教育資源公平配置視閾下農村義務教育發展研究

張亞楠，盧東寧

（延安大學 經濟與管理學院，陜西 延安 716000）

發展農村義務教育，能為農村經濟發展和農民增收提供動力，為農村學生接受良好的教育奠定基礎，阻止貧困現象的代際傳遞。而我國農村義務教育資源的配置如資金、教師、信息等在數量和結構上存在不公，因此國家應通過改變教育政策傾向、完善財政投入體制、協調各利益主體間關系等來解決城鄉基礎教育資源配置不公問題，推動農村義務教育發展。

農村；義務教育；公平；教育資源

農村義務教育的發展是否公平一直是公共管理領域討論的一個重大課題，目前的主要問題是國家對農村義務教育階段的資源配置不公平，筆者希望通過對這些教育資源的需求和供給狀況的分析，揭示農村義務教育資源配置不公平的根源，并提出具體的對應措施，以期能夠為農村地區教育發展的公平性盡綿薄之力。

一、發展農村義務教育需要的主要資源

俗話說：“巧婦難為無米之炊”，資源一詞出自于經濟學領域，主要包括勞動力、資金、土地、能源和技術等，而農村義務教育的發展也需要許多教育資源，本文提及的教育資源主要包括資金、教師和信息這三類在農村義務教育發展中至關重要的資源。

（一）教育之基礎——資金

首先，作為教育活動經濟基礎的資金資源是所有教學活動得以進行的前提條件，幾乎可以說教育經費是其他教育資源存在的基礎性資源，在農村義務教育中對資金的需求之急迫更是體現的淋漓盡致。農村義務教育發展的不均衡很大程度上在于辦學資金的缺乏，充足的資金可以使農村中小學擁有良好的校舍、微機室等基礎設施、引進先進的教學設備和大量優質的數字資源，還能夠以較高的福利待遇吸引和留住優秀師資，因此只有公平配置教育經費，農村義務教育才有可能公平發展。

（二）教育之根本——教師

農村和城市的義務教育的根本差別在于師資力量的巨大差距，“教育大業，教師為本”，教師的專業知識素養、思想道德素養和信息素養對學生有很大影響。足夠的教師能夠保證教學活動的正常進行，避免因教師數量不足而導致停課或者班額過大等問題，義務教育階段的學生因年齡偏小，對事物的認知會受到教師的直接影響，優質的教師能通過先進的教學理念和方法，真正做到為學生“傳道、授業、解惑”，開發學生的智力和創造力。因此作為義務教育階段學生特別是農村學生的啟蒙老師和領航人，農村教師的數量和質量都很重要。

（三）教育助推器——信息資源

隨著信息技術的不斷發展和網絡的大范圍應用，以及全球掀起的一股“慕課”熱，信息資源在教育教學活動中的運用越發廣泛?！盎ヂ摼W+”模式也可以運用到教育事業中來，信息資源與傳統的教學資源相比具有很強的優勢，假設全國甚至是全世界的各個角落都由網絡連接起來，信息資源則可以沖破時間和空間的限制、學生和教師可以隨時隨地獲取所需的學習資源。在大量信息資源的支撐下，合理充分的運用互聯網教育資源，實現以教育信息化引領教育現代化，使所有農村學生都能接受和城市學生一樣的優質教育，不僅可以緩解農村義務教育資源配置不公的現狀，提升農村義務教育水平，還能夠促進義務教育的均衡發展。

二、主要資源供給難以滿足農村義務教育發展的需求

（一）農村義務教育經費投入不足

我國對農村的教育經費投入嚴重不足，本文主要通過生均教育經費支出來對比國家對城市和農村義務教育經費投入的差距：從2010年到2014年，在義務教育階段，國家對城市和農村的學生人均教育資金支出都在不斷增加，但農村和城市還有一定差距，并且城市的生均教育經費一直居于農村之上，對于普通小學來說，城鄉生均教育經費支出比分別為1.08，1.07，1.04，1.03，1.07，而對初中學生人均教育資金的支出的差距相比小學更大，城鄉初中生均教育資金支出比約1.10，由此可見雖然國家在不斷加大對農村學校的經費投入，但力度不夠，因而資金缺乏是我國農村義務教育發展不利的首要原因。見表1和表2：

表1 2010-2014年城鄉普通小學生均教育經費支出單位：元

表2 2010-2014年城鄉普通初中生均教育經費支出單位：元

（二）農村義務教育階段教師數量短缺、質量偏低

相比城市來說，我國農村義務教育階段還存在著教師數量短缺、質量偏低的狀況，農村義務教育階段的專任教師數量明顯不足，且與城市的專任教師數量相差較大：2014年在普通小學階段，城鄉專任教師數量分別為351.8萬人和211.6萬人，在普通初中階段，城鄉專任教師數量分別為280.4萬人和68.5萬人；農村初中教師中本科及以上學歷的數量偏少，占專任教師數量的66.06%，與城市相差近20個百分點，表明農村教師隊伍的專業水平和學術能力都較低、綜合素質不能滿足我國教育現代化的基本要求；在高級職稱教師數量上，農村小學和初中具有高級職稱的教師分別占教師總量的1.34%、11.40%，與城市小學和初中分別相差1.42%、10.37%，表明農村教師在職稱評聘中優勢不足，進而造成農村教師工資偏低，嚴重挫傷了農村教師的工作積極性，農村教育工作沒有吸引力，這將進一步加劇義務教育階段城鄉教師資源配置不均衡，不利于農村義務教育的持續和良性發展。

（三）農村義務教育缺乏信息資源

國家對農村義務教育的資金投入偏少，導致農村學校無力承擔進行信息技術教育的費用，而國家又沒有對農村學校進行大力扶持，因而農村中小學的信息資源數量與城市有很大的差距，城鎮和鄉村小學不同類型的信息資源數量差距過大，例如，城鎮和鄉村小學的微機室數量比為1.6：1，計算機數量比為2.5：1，建立校園網校數量比為1.2：1，而網絡多媒體教室數量比高達3：1，根據表1所示的城鄉數量比，可以看出城鄉小學信息資源數量的差距很大（見表3）。

表3 城鄉小學不同類型的信息資源數量

相比小學來說，鄉村和城鎮初中信息資源數量差距更大，鄉村初中的微機室數量僅占總數的22.35%，計算機數量只占總量的18.35%，本圖中的6種信息資源，無論是哪一種，城鎮初中都比鄉村初中的占比高，并且城鄉比均在2.0以上，最高達到4.4（見表4）。

表4 城鄉初中不同類型的信息資源數量

信息資源的傳播、輸送和接收需要有一定的平臺才能夠完成，而當前我國雖然提倡信息化教育，但缺少相應的平臺來支撐其發展[1]。從信息資源數量和信息技術基礎設施來看，大多農村學校的互聯網還未建設、計算機數量較少、缺乏信息技術專任教師；除此之外，農村學校的信息基礎設施質量偏低，并且缺乏相應的資金來對這些信息基礎設施進行更新換代；另外，農村學校缺乏電子圖書等數字資源、縣域或市域范圍內的教育資源比較分散無法形成規模效應，沒有形成縣域范圍內的資源共享庫，并且信息資源的傳播具有時間滯后性，無法滿足開展信息技術教育的需要。

三、農村義務教育資源配置不公的原因

（一）公共政策傾向所導致的不公

城鄉二元結構的存在導致了我國政策制定的城市取向，公共政策和社會政策的制定決定了公共資源如何配置，而農村義務教育的不公根本在于公共資源占有的不平等[2]。教育政策的城市傾向導致大量教育資源涌入城市，農村卻捉襟見肘，這對農村義務教育造成以下影響：一是國家對城市義務教育的財政投入比例遠高于農村，這導致農村的基礎設施如校舍和圖書館等與城市相比差距過大；二是政策的城市傾向致使農村的物質生活條件和福利待遇相對城市來說較差，且在職稱評定上也不利，導致農村中小學不僅無法吸引優秀師資，還造成骨干教師向城市單向流動；三是雖然國家一直提倡教育信息化，但政策城市傾向導致大量信息資源都分配給城市學校，而農村中小學的信息資源匱乏，從量和質上都無法滿足教育信息化的要求。

（二）“以縣為主”的教育財政體制

從我國基礎教育的財政投入體制來看，我國長期以來采取“分級管理、地方為主”的模式，具體來說就是小學由村集體為主體創辦，初中由上一級的鄉、鎮政府為主體辦學，而高中由縣政府為主體辦學，如是依次向上推[3]。一般情況下，誰是主體責任人誰負責。這種層層下放的教育投入體制，會造成以下影響：一是農村教育的辦學主體變成財力最薄弱的鄉鎮政府，但由于鄉鎮政府缺乏資金無力承辦整個鄉鎮的義務教育，重擔就落到了農民身上，這不僅加大了基層行政機關的財政壓力，也增加了農民的負擔；二是由于基層政府缺乏辦學資金，農民又無法承擔，因此農村中小學的教育資源匱乏，校舍破舊、設施陳舊、教師數量少質量低，無法參加繼續教育、又缺乏信息資源，導致農村的義務教育質量都很低，形成“窮人辦窮教育，越來越窮”的怪圈。

（三）不同利益主體間博弈的結果

公共政策傾向的不公以及義務教育財政負擔模式的不合理最終演變為不同利益主體之間的博弈，本文提及的利益主體主要包括政策制定者和執行者、城市和農村家庭[4]，作為政策制定者的中央政府和作為政策執行者的地方各級政府追求不同的利益目標，在當前以升學率為主要評價指標的教育體系中，城市“窗口”學校無疑可以代表地方政府的績效，因此在配置義務教育資源時，政府會更加傾向于城市，而農村家庭為了讓孩子接受更加優質的義務教育又會竭盡全力，他們之間的博弈會造成以下影響：一是中央為了實現全國教育的均衡發展而制定各種政策，而地方政府為了證明本地區的績效良好而將大量的教育資源分配到各個城市重點學校，造成教育資源配置上的城市傾向，并造成城鄉教育資源配置的“馬太效應”；二是由于城鄉學校之間教育資源特別是師資力量上的差距，造成城鄉之間學校辦學質量的差異，優質教育資源的稀缺性導致“擇校”的出現，而“擇?！备嘁蕾囉诓煌议L的社會資本和經濟資本的雄厚程度，農村家庭的社會關系和經濟實力都遠遠落后于城市家庭，在擇校時大多農村學生沒有進入優秀學校的機會并且擇校過程極易成為教育腐敗滋生的土壤，不僅加重了各家庭的負擔，還有害于教育管理和教育事業的良性發展。

四、解決農村義務教育資源配置不公的對策

如圖1所示，圓代表農村義務教育發展的發達程度，并且該圓為三角形的外接圓，而圓的大小取決于三邊，因此要想把圓做大，則三邊必須同時增大，三角形的左右兩邊分別代表教師資源和信息資源，底邊代表資金資源，而農村義務教育的發展依賴于本文提到的三種資源，并且需要這三種資源的充足的和公平的配置。

圖1 農村義務教育資源均衡發展示意圖

對教育資源分配的不公平造成農村義務教育發展滯后，因此要發展好農村義務教育，就必須從教育資源的配置上入手，具體包括以下幾方點：

（一）優化教育資源配置的政策

我國政府既是各項教育政策的制定者又是教育政策的執行者，而要想發展好農村義務教育，必須改變教育資源配置政策的基本取向，對教育資源配置的整體設計做出調整，從注重于強勢傾斜轉向注重弱勢傾斜，從弱勢傾斜轉向弱勢補償，建立起完善的對弱勢學校進行補償的教育補償制度，以此規范政府及其官員配置義務教育資源的行為[5]。

第一，政府要不斷完善教育財政制度，在制定政策時加大對弱勢地區和群體的資金投入，增加對農村地區尤其是學?；A設施建設的支出。

第二，要建立健全鄉村教師招聘和評定機制，完善教師城鄉交流制度以及師范生定向培養，提高農村教師的福利和待遇，使農村與城市教師的工資水平基本持平甚至高于城市教師的工資，不斷為農村提供充足的資金支持及強大的師資力量。

第三，要加大對農村地區的現代信息化基礎設施和數字資源的投入，在縣域范圍內建立起中心資源庫供城鄉學校共用，這不僅可以降低各學校單獨購買或整合各類教育資源的成本，還能夠形成教育資源庫建設和使用的規模效應。

（二）加大并完善對農村義務教育的財政投入

第一，要完善不同地區農村的教育投入財政體制。對于經濟發展水平各異的地區，應采取不同的投入制度：對于經濟發達的東部地區，其縣級政府財政能力相對較強，故東部可以采用“以縣為主”的投資與負擔模式，東部省級政府應加大對其相對落后縣的財政轉移支付力度；而中西部地區經濟發展落后，很多縣級政府財政能力薄弱，教育經費緊張,因此就必須加強中央和省級政府對弱勢地區的統籌管理，增加對經濟落后地區和偏遠農村的轉移支付力度[6]。

第二，要加強對中央和省級政府撥付款項的使用進行外部監督和內部監督并行的辦法，讓資金流向和運行方式接受廣泛監督，既要推行政務公開，把資金配置、單位工作制度以及預算等信息在官網上公開，讓各項教育經費的的使用處于“陽光”之下，又要加強內部審計監督，并健全問責追究制度，以確保其使用是否得當、是否被隨意挪用、濫用以及行政管理不作為[7]。

（三）協調各主體間的利益關系

第一，要協調好中央和地方各級政府的利益關系。中央在制定政策時既要秉持均衡發展的原則，又要兼顧各方利益，考慮到不同地區經濟發展狀況以及各級政府的財政能力，有針對性、有差異性的對經濟發展落后的農村中小學加大轉移支付力度及義務教育專項資金的劃撥，用以緩解地方政府承擔整個省域或縣域范圍內的義務教育的壓力，另外地方各級政府要改變當前的績效觀，樹立合理的、正確的、可持續的政績觀，轉變觀念并提高對農村義務教育資源分配的公平性，大力發展農村義務教育，實現農村義務教育的良好發展。

第二，協調好城市和農村居民的利益關系。首先要通過宣傳和政策解讀提高城鄉居民對縮小城鄉義務教育差距重要性的認識，并且提高農村居民對義務教育的重視程度。其次，政府要建立健全農村家庭及學生的利益表達機制，并創造多元化的利益表達渠道，讓處于弱勢地位的農村有機會、有途徑表達自己的利益訴求、發出自己的“聲音”，只有認識到自己的利益訴求，并且有機會表達出來，才會被重視。另外，政府應該對弱勢群體進行利益補償，教育資源配置的不公平導致農村學生的受教育利益受到損失，因此政府要對利益受損群體進行補償，增加對鄉村的轉移支付力度，從而提高我國農村地區義務教育發展的公平性。

[1]安善航.青島教育信息化管理平臺建設研究[J].中國電化教育，2011(3)：24-26.

[2]陳潭，羅新云.公共教育資源配置失衡及其政策補給——以湘南H區2005年的相關教育數據為分析樣本[J].公共管理學報，2008(2)：95-127.

[3]毛燕.當代中國教育公平的問題及對策研究[D].石家莊：河北師范大學，2013.

[4]李欣然.教育政策的利益分析：實質、博弈及協調[J].臨沂大學學報,2015(4)：80-84.

[5]楊公安.縣域內義務教育資源配置低效率問題研究[D].重慶：西南大學，2012.

[6]李葆萍.基于2001-2010年中國教育統計年鑒數據分析[J].中國電化教育，2012(3)：37-42.

[7]劉波.論公共財政框架下農村義務教育投入的財務監管[J].當代教育論壇，2012(5)：53-56.

Development of Rural Compulsory Education from the Perspective of Equal Allocation of Educational Resources

ZHANG Ya-nan,LU Dong-ning

(College ofEconomicsand Management,Yan’an University,Yan’an,Shannxi 716000)

Developing rural compulsory education can not only help to promote the rural economic development and farmers’income,but also help lay the foundation for the rural students to receive higher education and prevent the intergenerational transmission of poverty.However,there are unfair phenomena in the resources allocation such as funds,teachers and information.Therefore,the government should change the tendency of education policy,improve the financial support system and coordinate the relationship between the variousinterest holdersto addressthe problem of unfair distribution of urban and rural basic education resources,and promote the development of rural compulsory education.

rural compulsory education;equity;allocation of educational resources

G522.3

A

1674-831X（2017）02-0062-05

[責任編輯：羅 昂]

2017-03-17

張亞楠（1993-），女，山西長治人，延安大學經濟與管理學院行政管理專業碩士研究生，主要從事公共產品營銷研究；盧東寧（1968-），男，陜西榆林人，延安大學經濟與管理學院教授，博士，碩士生導師，主要從事市場營銷，企業管理研究。