行政法學教學改革之芻議

摘 要 我國當前的行政法學教學存在的主要問題是培養的人才難以滿足現實需要、教學內容多而雜、教師實踐經驗不足、案例教學方法無法有效應用和授課內容學生較難吸收等。這些問題已經嚴重影響到國家整個法學教學目標之達成，因此必須進行相應的教學改革。改革的路徑是正確定位教學目標、抓住教學重點和難點、行政法教學主體的多元化、創新教學方法和教學技巧、以及夯實學生的基礎知識。

關鍵詞 行政法學 法學教育 教學改革

作者簡介：楊彬權，西北政法大學法治陜西建設協同創新中心講師，研究方向：行政法學。

中圖分類號：G642 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.107

一、問題的提出

行政法學是規范和控制國家行政權力，保障公民合法權益的一重要學門，是法科學生在本科學習階段必須掌握的一門重要主干課程。但是“行政法幾乎是中外法學院一門公認的最難教的課程。在我國大陸各大法學院，行政法課程內容之繁雜、概念之抽象、授課之無趣往往令學生望而生畏。” 同時行政法學也被許多老師和學生任巍是最煩悶的課程。 一個法科學生要在短短的48個學時或56個學時學好行政法學，老師要想在有限的時間內教授好行政法學這門課，師生取得“雙贏”，也并非易事。從實踐調查來看，根據陳淑芳教授對十六位法律教授的訪談中，有九位教授反應其所教授的行政法課程，學生學習成績并不理想，原始成績（即未加分前的成績）全班約有二分之一或三分之一不及格，其中也有高達三分之二不及格者。 另外，從我國歷年的司法考試成績來看，每年的司法考試第二卷的分數都比較偏低，主要是因為第二卷中的行政法試題部分的得分較低，導致了試卷成績普遍低下。國外的行政法學教學情況與國內基本差不多，普遍認為行政法學是一門難以教授和難以學習的一門課程。盡管行政法學的教學沒有能達到令人滿意的效果，但行政法學又是一門必須教授學生予以掌握的重要學科。為此，必須認真分析行政法學教學存在的問題及成因，不斷地進行行政法的教學改革，方能達到行政法學的教學目標，并培養出合格的法學卓越人才。

二、行政法學教學存在的問題及成因

（一）培養的人才難以滿足現實需要

法學，尤其是行政法是個應用性很強的法學學科，重在培養運用法律之人。“法律人應該是可以運用法律知識，為社會解決問題，實踐法的社會目的與正義的專業法律人才。” 然而，我國法學院校培養的行政法學人才由于基礎知識掌握的不牢靠，行政法法律條文的不熟，理論基礎一知半解，有加之所學知識難以跟上行政實務發展和變化，從而導致法科畢業生在面對行政爭議案件和行政業務時束手無策，無從下手，不能很好地運用法律知識解決社會問題，進一步導致了法科人才資源的閑置和浪費。產生這些問題的根源是行政法學教學目標不明確，學校及授課老師對行政法的教學究竟要培養何種人才的目標定位不清。

（二）教學內容多而雜

行政法的范圍至今尚未確定，盡管如此，就目前國內學者編寫的行政法教材來看，行政法的教授內容也非常多。例如就國內普遍使用的姜明安教授主編的《行政法與行政訴訟法》（第六版）教材來看，其主要內容包括六編，共三十八章，除緒論外，其他各章內部又有許多具體的節，每節又涵蓋許多具體的內容，字數達到84.3萬字，頁數達到646頁。面對內容、字數和頁數如此多的一部大部頭行政法教材，要想在僅有的56或78個課時之內，講授完畢，且讓學生吸收，實屬不易。此外，行政法的內容也非常雜亂。行政法由于是一門變化非常快的學科，且目前在我國尚沒有進行系統化的處理，導致內容比較零散、雜亂。例如行政法教學既要講授基本理論、又要講授數目繁多的法律及其相關規定，而這些內容有沒有一條明確的主線連接起來，同時行政法教學又涉及管理學、政治學、倫理學等相關學科的背景和基礎知識，這都需要授課老師在講授行政法課程時必須要講授給學生的，這就導致行政法的內容多而繁雜。

（三）教師實踐經驗不足

行政法是一門實踐性很強的課程，因此要求講授者必須要有豐富的行政實踐經驗。只有具備了豐富的行政實踐經歷，講課才能深入透徹，一竿子戳到底。然而，在我國各大法學院校，由于教授行政法的老師大多都是高校博士畢業直接留校或者另行擇校從事教學工作，尤其是近幾年，高校法學院招聘教師一般都要求教師年齡在35歲以下，有的甚至要求博士畢業從教的年齡在32歲以下，這就導致了這些新進老師缺乏行政實踐經歷，對行政機關的日常運作及業務流程不熟悉，授課抓不住重點和難點，講授內容有可能隱晦曲折，學生不易聽懂和理解。例如，在講授行政委托時，如果講授者對政府法制辦辦理行政委托的具體流程比較了解，具體辦理過行政委托事項，那么在給學生講授行政委托時，就可以給同學們講清楚行政委托不僅需要委托方和受托方達成行政協議，而且還要經過政府法制辦的批準，這樣就能讓學生對行政委托有一個比較全面的認識，也更加容易區分行政委托與行政授權的異同。 再例如，講授行政訴訟法時，由于缺少行政訴訟的親身經歷，對案件的具體運作過程不熟悉，僅憑個人感覺講授，這樣導致學生對行政訴訟案件的理解始終處于老師的“感覺”之上，難以貼近實際。

（四）案例教學方法無法有效應用

自從哈佛大學法學院院長C.C.Langdell創設案例教學法以來，案例教學法一直是法學領域常用的教學手段。案例教學法除了具有科學及實用的性質，而與法律思考產生無法抗拒的結合外，案例教學還有一班課堂上有75位以上學生參與的財務成本好處，而使得它普遍受到法學院的采用， 甚至到了1992年，案例教學法已經是美國法學教育的一部分，成為這個專業的共識，很少有法學教授未曾使用過案例教學法。 在我國行政法的教學上，案例教學法也被許多講授者使用，逐漸受到越來越多的任課教師和學生的青睞。但是，在行政法的教學中，運用案例教學法也存在嚴重的問題。這些問題主要表現在行政法的案例都比較復雜，一個案例涉及的知識點比較多，如此導致案例分析起來，需要運用許多知識點，而這需要學生對學過的行政法知識要牢靠掌握，否則達不到案例教學之目的。另外，案例教學所用的案例由于比較復雜，涉及關系眾多，講授案例將會占用課堂的大多數時間，如此將沒有時間講授其他內容。案例教學方法的這些缺點，導致了案例教學法在行政法的教學中無法得到有效適用。

（五）授課內容學生較難吸收

通過我們的調查研究得知，在學生所學的所有法學科目中，除法理學，應該就數行政法與行政訴訟法是一個比較難學和學生較難吸收的科目。根據作者對學生的問卷調查，大多數的學生對學校所開設的行政法與行政訴訟法課程，經過一學期的老師講授，最終能被學生吸收的不到三分之二，有的甚至不到三分之一。授課內容學生較難接受的原因是方面的，又教材編排體例方面的，也有講授內容太多、不適合，但從學生方面來看，更主要的是學生的基礎知識掌握的不牢靠。行政法是一門需要憲法、民法學的基礎知識作為鋪墊，同時也需要學生對管理學、行政學、政治學等知識有所了解。然而現在的法科學生由于各種原因和條件的制約，普遍欠缺這方面的相關知識，從而導致較難吸收老師所教授的行政法知識。

三、行政法學教學之改革

行政法教學存在上述問題對我國的行政法學教學以及人才培養產生嚴重的不良后果，已經嚴重影響到國家整個法學教學目標之實現，因此必須進行相應的教學改革。

（一）正確定位教學目標

大學存在的目的是為培養國家社會各行各業的人才，而大學法律學系是要培養熟悉法律規定，碰到現實生活具體之個案，能夠適用法律，解決法律爭議的人才。所以大學法律學系的教學目標，應設定在讓學生認識基本的法律規定與培養學生適用法律的能力此兩方面。

就行政法此一法律領域的特殊性，在行政法學的教學上，至少應該讓學生對我國現行的行政法律、以及重要的行政法規要有一個基本的了解，同時能夠將這些規定用于解決實際問題。具體來說，行政法學教學應該達到下列的教學目標：首先，應該教授學生掌握行政法的基本概念，例如行政法的理論基礎、行政法法源、公共行政、行政權力、行政主體、行政行為、行政法的基本原則及各個原則的基本內涵等。其次，應該讓學生必須熟記《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政強制法》和《行政訴訟法》等法律條文，并就重點法律條文進行解讀。最后，在熟記上述法律條文的基礎上結合案例講授法律條文的具體運用。

（二）抓住教學重點和難點

行政法的疆域尚未確定，也無法確定，有加之行政法是一門變化非常快的學科，導致行政法學的教學范圍十分廣泛、內容十分龐雜，因此在授課時，應該突出重點和難點。根據作者多年的行政法學的教學經驗，行政法上的重點內容主要是行政法的理論基礎、行政主體、行政行為、行政程序和行政救濟等，教授行政法的教師應該將重點放在以上這些內容。行政法教學的難點內容主要是行政法的法源、行政行為的設定與效力和行政訴訟被告的確認和判決種類。由于行政法上所講的“法”是廣義的法，其包括法律、法規和規章。因此在講解時要讓學生明白各種行政法法源之間的效力位階以及下位法違背上位法時的處理辦法，同時讓學生始終記住行政法法源的種類及位階，必要的時候或者最好是將《立法法》關于各種規范性文件的位階和效力的相關規定給學生予以詳細講解，并讓學生記住相關規定。只要學生理解和記住了行政法的法源，那么接著教授行政許可、行政處罰和行政強制的設定就是很簡單的事情了。此外，要幫助學生分清楚行政行為的違法撤銷、無效等行為之間的適應情形和差異。在行政訴訟法中的難點是要大量的列舉案例幫助學生在不同的案例中正確識別和確定案件的被告，同時收集眾多行政訴訟案例的判決結果，讓學生終結判決種類，進一步理解法院做出的判決類型。

（三）行政法教學主體的多元化

當前我國的行政法教學基本上是由高校老師擔任，這些老師幾乎都是從校門到校門，缺乏立法機關、行政機關和法院的必要實踐。于是，行政法教學的抽象性、表層化現象就無法避免。如今的行政法不再是過去的行政機關與行政相對人的點狀接觸，而更多的是持續性的過程性接觸，為此行政法的教學必須重點關注行政機關機器行政權力的具體運作。因此，應當加大和鼓勵教師深入到基層政府掛職鍛煉，增加實踐操作經驗，因為，行政不在于邏輯，更多的是經驗之總結。除了目前較為常見的由法官、政府法制辦立法人員到大學課堂授課外，還應通過相應的制度安排鼓勵和邀請立法機關、行政機關中從事行政法實務的工作人員為學生進行授課。“讓在政府里具有實務經驗的人去教行政法”， 使學生真正地了解行政法在實踐中的具體運作過程及存在的不足。

（四）創新教學方法和教學技巧

由于法律專業本身利用案例來記錄法律知識，因此案例已是法律實務知識的儲存所。 因此，案例教學方法是學習行政法最好的教學方法。案例教學的實施者是法律學者，而不是實務的律師或法官，打破一般人以為案例來自于實務的真實事件，而案例教學者可能也是實務經驗豐富者的刻板印象。其原因是案例教學主要是培養學習者辨證與思考能力，所以應該由學者來擔任。 臺灣地區花師教育學院吳家瑩院長在研討會專題演講中提到，案例教學既不是理論優位，也不是實務優位，而是理性優位。 但是應該注意的是，行政法的案例教學不能選擇復雜的案件，一般應該選擇比較簡單的小型案件。大的復雜的案件的講解現有的課時不允許，而且學生也更難以理解和掌握。教師也要運用釋義學方法對行政法規范的條文含義進行認真細致的剖析和講解，讓學生知道法條的運用空間。另外，積極采用新的教學方式，例如翻轉課堂、雙師教學、分組討論案例以及辯論式的課堂教學等方法進行行政法教學改革，使得學生從多種教學方式中獲得最大量的行政法知識。

行政法在教學上，一定須采先教最基本東西、再教次要東西之循序漸進的方式，不適宜對于初學者即介紹給他太多的學說爭點與外國法制。可能在介紹每一個概念與原則時，皆須舉例，讓學生知道其實際的意義與在實務上的運用。不同于民法與刑法，行政法的課程設計與教學內容應采倒金字塔（先教導最基本東西一再教導次要東西），而非平面（告訴學生所有的法律規定）的方式；應教導學生碰到個案如何尋找法規（包括一般性行政法規與個別行政法規）的能力，而非傳遞學生所有之行政法規的規定。

（五）夯實學生的基礎知識

行政法學是一門建立在其他學科基礎之上的年輕學科。學生要想理解和掌握老師教授的行政法知識，必須首先要學習好其他的法學基礎知識。在所有的法學學科中，距離行政法關系密切的是憲法學與民法學兩門課程。憲法學是規范國家權力的法律，行政法是專門規范行政權的法律。憲法與行政法之間密切關系是其他任何部門法律無法比擬的。憲法是靜態的行政法，行政法是動態的憲法。因此，要學好行政法，必須對憲法的基本精神和相關規定要非常熟悉，比如在講授國家行政機關和行政權力時，必須要知道憲法對中央國家機關和地方國家機關的設置和管理事項的基本規定，否則較難理解我國的行政管理體制及中央與地方國家行政機關的事務劃分和管理權設置。此外，民法也是學習行政法的基礎，民法知識的掌握和理解程度直接影響著行政法的學習和研究。眾所周知，民法的發展歷史源遠流長，其基本理論和基本概念相對來說，比任何其他法律部門都要成熟，尤其是其基本概念。德國行政法學鼻祖奧拓·邁耶在1895年完成的《德國行政法》，主要就是借鑒了羅馬法和《德國民法典》中的成熟的民法概念，例如民事行為、法律關系等，來組建自己的行政法概念和行政法學體系。當然，奧拓·邁耶之所以能夠完成這部經典之作，其中一個主要原因就是其本人最初也是一位民法學大師，具有良好的民法學理論功底，例如其1869年的博士論文《財產轉移的法律原因及因使用而占有財產之學說》就是一個經典的羅馬法題目。我國常用的行政法教材也基本上模仿了奧拓·邁耶的《德國行政法》教材的體系，借用了民法學上的大量概念和理論，例如將民法中的合同、不當得利、無因管理、締約過失、誠信原則引入到行政法學中，當然，當這些概念和理論引導行政法學中，其概念的內涵和外延以及基本理論將會根據行政法的特點也有所創新和變革。近年來，隨著行政任務的民營化和PPP模式的興起，以及公法私法化和私法公法化趨勢之加強，公私交融的現象已經成為一種新常態。在公私交融的合作時代，要想學好行政法，那就必須夯實民法學的基本知識，掌握民法的基本理論。最后適當地給學生補充一些公共管理學、行政學等方面的知識，有利于學生更好地理解行政組織體內部的事務，有利于老師講解行政主體的基本知識。

以上分析了行政法學教學的存在的問題及成因，并對行政法教學提出了改革之路徑。其目的無非是想讓法科學生從此喜歡這門比較枯燥的行政法學，努力探索和體會行政法的奧妙，學習好行政法科目，盡管行政法的確是有點難。但正如有學者所言：“行政法確實有些晦澀難懂 ，但卻并不缺乏魅力；不過，從實用的觀點看，會引起激烈爭論，因為，行政法畢竟不是為了使某些人精神愉悅而制定的。所有這一切使它成了一座充滿獨創性的智慧大廈，其中令人驚奇的糅合著經驗與現實、機敏與妙趣！” 最后愿本文對于我國各大學法學院及各政法院校行政法教學存在問題的剖析陳述，能引發大家思索如何改進我國行政法學習教學的問題。

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