云南食品安全法律問題研究

摘 要 近年，云南省發生多起食品安全事故，百姓的食品健康受到威脅，如何從法律的角度解決食品安全事故頻發的難題，是本文研究的目的所在。本文試圖結合當前形勢下的云南食品安全現狀與原因，通過分析云南食品安全存在的法律問題，探尋完善云南食品安全法律制度的途徑與方法。

關鍵詞 云南 食品安全 法律問題

基金項目：云南民族大學青年基金科研項目《云南食品安全法律問題研究》，主持人國海波，項目編號2013QN09。

作者簡介：國海波，云南民族大學法學院助教。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.070

一、食品安全概述

民以食為天，食品安全關系到每個人的生命健康，與人們的生活最為密切，同時它也影響到經濟發展等各項事業。

（一）食品安全相關概念界定

1.法律上的食品。法律層面上的食品與日常生活中的食品是不同的。我國法律對“食品”概念的界定，在基本內涵和外延上，類似于西方發達國家。例如，1995年的《食品衛生法》定義食品時指出，除了單純用于治療的物品，其他可以被人們食用或飲用的所有物質都是食品，既包括傳統生活中當作食品被人們食用的藥品，還包括以上所有物品的成品和原料。現階段“食品”的概念體現在2015年的《食品安全法》中，內容表述與之前的法律規定還是突出食品的食用性特點，排除了單純治療目的的物品。

根據上述理解不難看出，法律層面的食品在外延上要明顯小于日常生活中的食品。因此，我們認為，法律上的“食品”概念的內涵和外延要注意如下幾個方面：“（1）它包括供人食用的成品和原料；（2）按照人們日常生活經驗，既可入藥又能食用的物品也是食品；（3）除了供人飲用的成品，用于加工或者半加工的成品的原料也是食品；（4）單純用于治療的一些物品，比如某些藥品，不是食品；（5）煙草、化妝品、飼料等不屬于食品范疇。”①

2.食品安全。人們對食品安全內涵的理解，經歷了若干個過程。從一開始人們為了生存僅僅關注糧食安全，到不衛生的食品引發食源性疾病，使得人們的目光轉向食品衛生，再到社會對食品質量、營養和安全的全面需求，食品安全也慢慢走進人們的視野，這也符合生產力決定生產關系的客觀規律，表明人類對食品的需求標準也在不斷變化。

我國學術界對食品安全的界定，涉及不同的學科。很多學者從經濟學的角度出發，認為食品安全是個經濟概念，食品安全問題是現代生產和消費方式的產物。②以法學的視角，張濤博士主張政府運用經濟法進行干預，因為食品安全屬于社會公共利益范疇，食品市場潛在的不安全因素將會損害到這種利益，因此滿足經濟法的調整要求，而食品市場失敗也需要政府的適當干預，以法律規制形式予以明確。③從社會學的角度來看，食品安全也屬于社會治理領域，社會學關注經濟發展，更關注人類健康，實現二者的和諧發展是社會學的研究動機，而食品安全影響著這種和諧關系，因此需要加強社會治理。在食品安全的諸多屬性當中，法律屬性無疑是最具代表性的，這也反映在各個國家的法律法規當中。

我國《食品安全法》還沒出臺時，法律規章制度中通常使用 “食品衛生”一詞，還沒有形成真正法律意義上的“食品安全”概念。以《食品衛生法》為例，食品衛生強調可供人們食用的物質應沒有毒害作用，并達到消費者的營養需求。《食品安全法》出臺后，社會大眾對食品安全有了更深的認識，除了衛生方面的要求，更強調較為全面的安全保障。

綜上所述，國內外比較認同的食品安全的法律概念應當有兩重含義：一是食品從源頭種植到過程處理再到市場銷售等環節應達到國家強制標準以及其他方面的相關要求；二是排除損害或威脅正常身體機能的有毒有害物質等因素。

（二）云南食品安全的現狀和原因分析

改革開放以來，經濟發展方式開始向市場經濟轉變，云南各項事業逐漸邁向了快車道。然而，像“瘦肉精”、“死豬肉”、“毒米線”等這類食品安全事故還時有發生，暴露出云南食品安全依然存在的較大隱患，這其中存在的問題主要表現在以下幾點：食品中有害化學物質超標，如甲胺磷、二惡英、甲醇等；食品添加劑超量使用，如三聚氰胺、滑石粉；微生物污染，如出血性大腸桿菌、沙門氏菌、黃曲霉菌等；農業生產環境受到嚴重破壞，如土地貧瘠化、湖泊富營養化等；轉基因技術等新科學技術的不規范使用。

影響食品安全的原因有很多，根據美國學者金賽德觀點，“影響食品安全的因素主要有六種，即環境、有害化學物質、食品添加劑、微生物、科技以及新物質。” 結合食品安全研究，筆者認為云南食品安全問題的原因主要有：一是由食品污染引起的食品不安全因素，主要是指食品生產流通等階段受到的污染，包括化學性、生物性和物理性污染。例如，農民為了提高糧食產量，大量使用化肥、農藥等，家禽養殖業戶超量使用獸藥，導致這些食物中有害化學物質殘留超標。二是食品中有害因素，如河豚體內的毒素這類食品內源性有害物，還有食品中違法添加的物質，如為了提高粉絲食用口感而添加的滑石粉等。三是檢測技術水平不高導致的食品安全隱患，現在科學技術發展迅速，食品中的不安全因素也隨之不斷變化，而在食品安全標準的制定和檢測等方面沒有跟上時代的步伐，導致監管的脫節，這也是食品安全事件發生的原因之一。

（三）加強云南食品安全監管的必要性

不管在哪個國家或地區，食品安全都是普通老百姓最為關心的話題，因為它關系到每個人的生命健康，與人們的生活最為密切，同時它也影響到國家的經濟發展等各項事業。近年來，云南發生的“毒米線”事件、“地溝油”事件、“走私過期冷凍肉類”事件等食品安全事故，暴露出了云南食品安全存在一定的缺陷。在這種嚴峻的形勢下，為了切實保障食品安全，加強云南食品安全監管顯得尤為必要。

二、云南食品安全存在的法律問題

隨著云南經濟社會的不斷發展，人民群眾的生活質量也在逐漸提高，在食品安全領域，具體監管制度也在不斷改進。但食品安全是一個動態的過程，隨著時代的進步，新的問題還會不斷出現。因此，對云南食品安全監管的現狀進行梳理，找出其中存在的問題，有利于云南食品安全狀況的進一步改善，有利于保障云南人民群眾的身體健康。

（一）云南食品安全法律體系不協調，配套法規規章滯后

在云南，食品安全相關的法律法規不僅包括中央立法機關制定的《食品安全法》、《農產品質量安全法》、《產品質量法》、《進出口商品檢驗法》、《漁業法》、《海洋環境保護法》、《消費者權益保護法》等二十多部法律，國務院制定的《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》、《認證認可條例》、《進出口商品檢驗法實施條例》等行政法規，也包括云南制定的《云南省食品安全條例》、《云南省食品加工小作坊和食品攤販管理辦法》、《云南省商務廳關于嚴厲打擊食品非法添加行為切實加強食品添加劑監管工作的通知》、《云南省食品安全舉報獎勵辦法》、《關于進一步加強食品藥品投訴舉報工作的指導意見》、《云南省食品藥品監督管理所工作規范》、《云南省食品藥品檢驗機構業務建設指導意見》、《云南省鄉鎮食品藥品監管機構建設的指導意見》、《云南省餐飲服務許可管理辦法實施細則》等地方法規。從總體上說，在云南省形成了以食品安全法為基本法，其他法律、行政法規和云南本地有關食品安全的地方法規構成的一個云南本地的食品安全法律法規體系。

但筆者通過中國法律法規信息系統檢索“食品”發現，雖然云南的食品安全方面的規章制度較多，但幾乎都是多年以前頒布的，相關的配套法規、規章依然滯后，在2015年《食品安全法》之后頒布的規章制度并不多見，很多內容并不能與新《食品安全法》相適應。比如在保健食品監管和食品標簽規范方面，《食品安全法》只是做了比較籠統地的規定，具體到云南并沒有配套的法規、規章，造成《食品安全法》中的這些條款在實踐中很難操作。因為缺乏具體的規章制度，云南的一些食品企業依然按照原來的方式的生產，監管部門還是走以前的老路，消費者維權狀況也未見改善。這就無法體現《食品安全法》的優越性和科學性，影響了云南食品安全監管的效果。

（二）體制存在的問題

目前，云南就食品安全監管體制來說實行的是多部門分段監管的體制。有管理權限的部門包括食品藥品監管、衛生、質監、工商等多個部門，對食品進行分段監管。理想狀態下，各部門各司其職，互相配合，能夠保障云南的食品安全，但實際上該體制存在很多缺陷，最顯著的一點就是像衛生、農業、食品藥品監督管理局等部門都有權限實施監管，但這最終造成兩種結果：一是部門間職能的重疊交叉，重復監管；一是出現監管真空地帶，無人監管。這也是食品安全事故屢禁不止的主要原因。對于這一廣為詬病的監管體制，《食品安全法》并沒有做出根本性的改革，而僅進行了彌補性的修改。

（三）社會監管存在的問題

1.云南消費者監督的缺失。食品安全領域，消費者是直接的利益相關者，在監督食品安全方面，有著天生的動力。但現實中，云南消費者的維權意識并不高，這主要有兩方面的原因：一是云南信息披露制度不健全，食品安全信息不對稱，掌握更多信息的食品企業，在缺乏信息披露制度的強制下，一般不會主動公開手中的信息，這就使得云南消費者難以獲取食品的準確信息，從而導致消費者無法進行監督；二是云南司法制度尚存在不完善的 ，司法維權成本太高，消費者缺少有效監督的方式，加之消費者知識水平參差不齊，維權之路就變得十分艱辛。

2.云南食品行業協會監督嚴重不足。行業協會作為食品行業的自治組織，在食品安全監管體系中發揮著重要作用。一方面，行業協會可以通過制定行業標準和規章制度，加強行業內部監管；另一方面，通過與政府和消費者保持溝通，及時傳遞行業信息，協調消費者的不同需求，從而搭建起企業與政府和消費者之間的橋梁。然而，現實中的云南食品行業協會，行政色彩濃重，獨立性不足，無法進行有效監管。甚至有些云南食品行業協會為了撈取私利而進行“權力尋租”，嚴重影響了云南食品行業協會的自身形象。

三、完善云南食品安全法律制度的建議

對于食品安全法律問題的研究，特別是對理論基礎的研究還處在探索階段。筆者認為在考慮云南省情的基礎上，應梳理云南食品安全方面的法規規章制度，構建協調的法規規章配套體系、監管體系。在完善政府監管的同時，還要健全社會性監管。

（一）完善云南的食品安全監管法規規章配套體系

食品安全的監管是一個系統工程，云南食品安全監管工作的有效開展離不開完善的配套法規規章。當前云南食品工業發展迅速，影響食品安全的不確定性因素也在不斷涌現，如果不加快與食品安全相關法規規章的制定和修改，就會導致云南食品安全監管工作的滯后性。因此，云南應加快食品安全領域的立法進程。

1.云南應加快食品安全領域的立法工作。食品安全監管不是依靠任何一部單一的法律、法規就能夠完全解決的，必須制定一套完備的配套法規規章體系。縱觀云南食品安全立法，不難發現，相關立法進程相當緩慢，1995年我國開始實施《食品衛生法》，2004年云南才頒布《云南省食品衛生條例》，這中間相隔了九年。更不要提與食品安全配套的法規規章的修改了。而《云南省食品衛生條例》出臺之后，也并沒有解決云南層出不窮的食品不安全情況。因此，必須加快云南食品安全領域的立法進程，按照《食品安全法》中的規定，制定具體的實施措施。

同時還應建立完善信息反饋機制，針對云南食品安全監管部門在實際執法過程中發現的新情況和提出的解決方案，應及時向云南立法機關反饋。云南立法機關在匯總反饋信息的基礎上，可以以制定地方法規規章等方式及時完善現有的食品安全配套法規規章體系。

2.健全云南食品安全標準的法規規章體系。我國食品安全標準分為四級，即國家標準、地方標準、行業標準和企業標準。但在很多重要的食品安全領域，缺乏具體的標準體系。因此就云南而言，應針對云南省情制定符合云南實際的標準體系。

同時食品安全標準的制定主體眾多，相同的一個問題往往有多個不同的主體制定，這就有可能造成標準之間的沖突。因此，云南應建立制定標準的部門之間的溝通協商機制，經常性地對標準進行梳理和整合并填充監管空白。

另外，云南制定的標準應該盡量與國家標準、國際食品法典標準（CAC）接軌，保障云南食品的安全和綠色食品產業的發展。

（二）完善云南的食品安全監管體制

在食品安全監管體制上，云南實行的是多部門分段監管的體制。然而，近年來發生的一些食品安全事件證明，該體制并未有效遏制食品安全事故頻發的現象。甚至有學者指出，食品安全事故之所以屢禁不止，根本原因還在于監管體制本身的缺陷。多部門分段監管的弊病在于各環節連接處經常出現重疊或空白。由于部門間職責不清，一旦出了問題，部門之間便會相互推諉，影響了監管效率。在世界范圍內，縱觀這些年的變化，未來對于一個國家，針對整個食物鏈的監管，逐漸趨向一元化的單一部門負責食品安全的監管模式，即由一個全國性的食品安全機構負責，這也是世界各國改革監管體制的發展趨勢。

聯合國糧食及農業組織（FAO）和世界衛生組織（WHO）都倡導單一部門監管體制，即一元化的單一部門負責食品安全的監管體制。其具體表現形式又分為兩種：一種是以英國為代表，該國2000年設立食品標準署，由其全權負責英國食品安全監管工作，該機構代表英王履行職責，不隸屬任何內閣部門，通過衛生大臣向議會負責。另一種是以加拿大為代表，由中央政府某一職能部門負責食品安全的監管工作。從美國2011年通過的《FDA食品現代化法》來看，美國也在逐漸向一元體制靠攏。單一部門監管體制優勢明顯：第一，通過制定高效統一的監管措施，實現對食品安全事件的快速應對；第二，通過制定統一的食品標準，避免了監管政策的沖突和交叉空白；第三，單一部門監管體制也減少了機構的重疊和重復執法現象，提高了監管效率，增強了監管機構的責任感。④

探索實行職能統一的大部門體制是我國乃至云南改革食品安全監管體制的方向。但是監管體制的改革往往受到經濟、政治、法律以及文化等多方面的影響，目前的多部門分段監管體制始于計劃經濟時代，當時各部委單獨管理食品企業。發展至今，涉及食品安全監管的部門眾多，各個監管部門之間相互獨立，有著各自不同的執法體系。如果將這些食品安全監管部門的職權收歸統一，往往會導致行政權限的混亂。考慮到大面積的部門合并，可能引發的人員、崗位和編制等不穩定因素，按照2015年《食品安全法》規定，我國食品安全監管現有的多部門分段監管體制，改革為分部門品種分工監管體制。品種分工的監管模式要求一個部門負責職責范圍內的食品安全監管，這在一定程度上糾正了監管環節上的空白或交叉，有利于實現某一類食品“從農田到餐桌”的全程監管，也有利于劃分監管部門的行政權限和部門內部的穩定。

當然分部門品種分工的監管模式也存在弊端，它同樣需要多個部門和大量人員參與監管，行政資源過度浪費現象就顯得不可避免。因此，最有效的監管體制還是實行單一部門監管體制，該體制不僅保證了部門權責統一，解決了不同部門在食品安全監管鏈銜接上的缺陷，也提高了工作效率，節約了行政資源，這也是未來食品安全監管的發展目標。

（三）完善云南食品安全社會監管制度

1.完善行業自律管理。在食品安全監管領域，政府監管是最主要的監管方式，也是最有效的監管方式。但云南的食品市場存在大量的小企業、家庭式經營的小作坊以及流動經營的攤點，單純依靠政府的力量，顯然無法覆蓋云南食品生產經營的所有領域。食品企業追逐自身利益最大化的本性，決定了食品企業自我管理的被動性。此時，云南社會中間層的監管就顯得尤為必要，如云南食品行業協會。食品行業協會作為民間自治組織，通過制定規章制度，將云南分散的食品企業組織起來，進行統一管理和標準化生產，建立信息共享和監督管理機制，從而促進了整個云南食品行業的良性發展，在政府與食品企業之間發揮著積極的作用。

（1）建立云南食品行業規章制度和信息交流平臺。行業自律是企業共同意志的體現，為了實現自律的可操作性，有必要建立具體的行業規章制度。首先，政府應該重視行業協會的監管作用，提供相應寬松的環境，對行業協會應采取積極協助的態度。其次，規章制度的制定應該體現該行業的價值觀，既要實現食品行業的共同利益，也要關注消費者的合法權益，以促進行業的健康發展為目標。最后，還要在規章中理順與政府的關系，管理中做到獨立，而在應對食品安全突發事件時，及時與監管部門溝通。另外，在行業協會內部還要建立信息共享制度。雖然規章制度保障了食品行業的有序進行，但信息交流的不順暢可能會破壞已建立起來的秩序。比如在市場的開發和產品的銷售等方面搭建信息交流平臺，將相關信息及時匯總和發布 ，從而維護整個云南食品行業的持續穩定發展。

（2）建立云南食品行業監督管理和內部獎懲制度。根據我國《食品安全法》第九條的規定，食品行業協會應當加強行業自律，既要做好積極引導工作，還要推動行業誠信方面的建設。這就要求云南行業協會嚴格遵守《食品安全法》，加強對云南食品企業的監督管理，監督企業嚴格執行國家標準，督促企業建立和完善生產管理體系。同時，云南行業協會也應制定本省行業內部的獎懲機制，通過獎勵優秀企業和懲罰破壞行業秩序的企業，激勵整個食品行業嚴格生產經營。另外，行業協會還要重視消費者的聲音，對消費者的投訴要積極應對，從而維護消費者的利益，提高行業的整體水平。

2.加強消費者的監管力度。在云南食品安全監管環境中，消費者的監管非常重要，因為他們是食品安全的直接利益相關者，在監督食品安全方面，有著天生的動力。但從云南發生的一些重大食品安全事件來看，多數都是經本地及全國性媒體報道，才引起社會的廣泛關注，消費者的監督作用并沒有得到很好的施展。因此，應該在提高消費者維權意識和降低維權成本方面，采取應對措施，從而發揮出消費者的監管作用。

（1）提高消費者維權意識。首先，云南食品安全監管部門應該重視消費者的作用，地方立法機關、政府及有關部門在制定相關法規規章過程中，應廣泛聽取本地消費者的意見，在制度設計上適當向消費者傾斜。其次，云南監管部門要做好食品安全宣傳工作，及時發布食品安全方面的權威信息，拓寬消費者獲取信息的渠道，積極引導企業組織公眾代表參觀食品生產。最后，可以按照《食品安全法》的規定，建立激勵機制，云南食品安全監管部門要建立舉報網站，積極處理消費者的投訴，經過查證確實存在食品安全問題的企業，云南監管部門可以從企業處罰中拿出專項資金，給予消費者一定的獎勵。同時，也要做好消費者個人信息的保密工作，消除消費者舉報的后顧之憂。

（2）降低消費者監管成本。消費者在維權過程中通常要承擔高昂的成本，這與我國的司法救濟機制存在一定關系。根據《消費者權益保護法》第34條的規定，當消費者與經營者發生糾紛時，消費者可以通過和解、調解、申訴、仲裁和訴訟五種方式維護自身權益。然而現實生活中，經營者是不會和消費者輕易達成和解的，調解與申訴也因力度不夠而中止，仲裁的費用很高，訴訟也會面臨經營者上訴的困擾。因此，云南在司法救濟方面應做出有利于消費者維權的修改，可以建立小額仲裁和訴訟制度，設定較低的仲裁和訴訟費用，減輕消費者的經濟支出。

四、結語

食品安全問題是一個全國性問題，我國每個地區都面臨食品安全威脅，而云南的食品安全問題也很嚴峻。這與云南食品安全法治建設起步晚、發展緩慢，食品安全方面的法規規章不完善有很大關系。如何破解云南食品安全事故頻頻發生的難題，也一直困擾著人們。本文作者通過梳理云南食品安全存在的問題，試圖尋找改進云南食品安全的好辦法。

應該說，穩定的食品安全秩序離不開法律及完善配套法規規章的保駕護航，構建完備的食品安全法律體系顯得尤為必要。特別是在食品安全領域，現代科學技術的大量應用，帶來的風險也不斷增加。這就要求云南要緊跟時代步伐，及時更新食品安全信息，加快食品安全立法和修改。同時，云南食品安全監管機構改革應緊跟國家的步伐，分步驟改革有利于權力與責任的穩定過渡。

云南食品安全是一個龐雜的系統工程，涉及政府、企業、消費者和行業協會等多方主體。政府監管是最直接、最有效的監管方式，它好比一只看得見的手，哪里有問題它就伸到哪。但政府監管也存在不足，監管過度就會破壞食品市場秩序，監管不足就助長了食品企業違法的氣焰。此時，就要制定良好的法規規章監管制度，規范云南食品企業依法生產經營，而且還要發揮好云南食品行業協會與消費者的作用。

注釋：

①汪江連、彭飛榮.食品安全法教程.廈門：廈門大學出版社.2011.

②周應恒、霍麗月.食品質量安全問題的經濟學思考.南京農業大學學報.2003 （3）.

③張濤.食品安全法律規制研究.重慶：西南政法大學博士論文.2005.

④倪楠、徐德敏.我國食品安全監管體制的法律制度特征探析.陜西教育.2012（10）.

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