關于浙江省“五水共治”的法律思考

摘 要 本文在對我國、特別是浙江省的水污染防治立法背景分析的基礎上，提出“五水共治”中立法保障的思路和方向，并明確了法律適用中的問題及落實，旨在不斷推進我國的水資源保護和水污染處理能力，真正實現水資源的全面改善。

關鍵詞 “五水共治” 水資源 保護 立法

基金項目：本文為浙江省委政法委、浙江省法學會2016年度課題成果（課題編號：2016NC22）。

作者簡介：何成兵，浙江警官職業(yè)學院副教授，法學博士，研究方向：刑事法律。

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.213

水資源是社會經濟發(fā)展、人們生活水平提高所不可或缺的重要資源。改革開放以來，我國經濟飛速發(fā)展，同時造成了水污染越來越嚴重，水污染的事故頻發(fā)。我國為了解決水污染問題開展了十幾年的治理工作，但是現狀卻是越治理越嚴重?！?015年中國環(huán)境狀況公報》中指出“全國967個地表水國控斷面（點位）開展了水質監(jiān)測，Ⅰ～Ⅲ類、Ⅳ～Ⅴ類和劣Ⅴ類水質斷面分別占64.5%、26.7%和8.8%。5118個地下水水質監(jiān)測點中，水質為優(yōu)良級的監(jiān)測點比例為9.1%，良好級的監(jiān)測點比例為25.0%，較好級的監(jiān)測點比例為4.6%，較差級的監(jiān)測點比例為42.5%，極差級的監(jiān)測點比例為18.8%。338個地級以上城市開展了集中式飲用水水源地水質監(jiān)測，取水總量為355.43億噸，達標取水量為345.06億噸，占97.1%。”可以看出，較差級別的水資源在我國全部水資源中約占一半的比例，現狀可謂觸目驚心。近年來，隨著工業(yè)生產的快速發(fā)展，水污染問題已經成為了威脅人們生活健康的重大問題。我國水資源逐年惡化，大部分水資源已經遭到破壞，水污染事件頻發(fā)，遭受水污染影響的人群越來越多。

浙江省地處我國東南沿海長江三角洲南翼，屬于亞熱帶季候風氣候區(qū)，境內擁有豐富的水資源，年降水量足夠充沛。但是由于浙江省的人口密度大，平均的人均水資源擁有量很低。浙江省也是我國經濟發(fā)展最快的省份之一，以糧食、水產為代表的第一產業(yè)，以工業(yè)生產為主的第二產業(yè)，以及以貿易、旅游、運輸、通信、證券等為代表的第三產業(yè)都非常發(fā)達。浙江省在追求GDP增長的情況下，水污染問題越來越嚴重，水資源的負荷過重，造成了整體生態(tài)環(huán)境逐年惡化。為了解決省內水污染問題，浙江省提出了“五水共治”的政策，即治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水。通過樹立節(jié)約水資源、減少環(huán)境污染的生產發(fā)展目標，倒逼產業(yè)結構調整和產業(yè)升級，建立和完善創(chuàng)新性的發(fā)展模式，實現在環(huán)境保護前提下的經濟發(fā)展。

一、“五水共治”的立法背景分析

（一）我國水污染防治立法背景

50年代末期，我國就針對水資源制訂了相關的制度。但在當時的歷史條件下主要任務是解決群眾的溫飽，因此水資源的治理與保護主要關注的是人們飲用水的干凈和安全。1959年，衛(wèi)生部頒布了《生活飲用水衛(wèi)生規(guī)程》，除此以外并沒有配套的法律或法規(guī)，因此沒有形成系統的、完善的法律體系。

70年代后期，我國開始加強對水污染的立法。1973年，《關于“三廢”排放試行標準》對廢水廢氣和廢渣的排放標準等進行了明確的規(guī)定。1973年頒布的《關于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》，要求加強對水資源、特別是地下水資源的保護，要對居民飲用水、農業(yè)用水、工業(yè)生產用水等進行分級分層的管理，同時，各級政府或部門要針對全部水系資源建立專門的管理機構。1978年，首次將對環(huán)境保護的相關措施和規(guī)定在《憲法》中明確。1979年的《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》（現已廢止），是我國首次明確的對環(huán)境保護問題進行立法，也是首次以法律的形式明確了環(huán)境保護的原則、制度和措施等基本要求，以法律制度的形式明確了環(huán)境影響評價、造成環(huán)境污染責任人需要承擔的責任、排污費用征收等相關規(guī)定。這部法律的頒布標志著我國水污染治理工作正式走上了法制化的道路，為水資源的有效利用和水污染的治理提供了法律依據。1984年，通過了《中華人民共和國水污染防治法》，并于1996年進行了修訂，目的是有效遏制水污染嚴重勢頭。

1989年頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護法》，確立了我國環(huán)境保護的基本觀念，明確了各級人們政府要對當地的環(huán)境保護負責，對各類自然資源的環(huán)境保護工作進行了原則性的規(guī)定，同時制訂了一系列防治措施。2014年，《中華人民共和國環(huán)境保護法修訂案》進一步明確了對各種違反環(huán)保法行為的懲罰措施。明確對于各類違法事件要落實責任追究制度，設立環(huán)保公益訴訟制度，通過發(fā)動民間力量加大對違法行為的監(jiān)督和管理。2002年頒布的《中華人民共和國水法》，明確了水資源的立法和使用制度，明確了水資源事故的處理責任主體和處理方法等。2015年，國務院正式發(fā)布了《水污染防治行動計劃》，即通常所指的水十條，從行政規(guī)章的角度出發(fā)，對于水污染防治工作的各項指標進行了詳細、具體的闡述，明確落實水環(huán)境保護的各項要求。明確提出了推動經濟結構轉型、嚴格水污染執(zhí)法管理、提高科技支撐能力、落實各方責任、強化社會的參與和監(jiān)督水平等要求。

（二）浙江省“五水共治”立法背景

浙江省年降水量豐富、水系發(fā)達、水資源條件較好，近年來在不斷推動水資源保護的政策落實下，主干水系的水質資源、主要城市的飲用水質量等得到了較好的改善。然而，浙江省的水系發(fā)達，中國小流域水系滲透到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的區(qū)域內，這些區(qū)域的水污染治理力度較小。原有的河道、水系都被大量的工業(yè)垃圾和生活垃圾堆滿，河湖黑臭問題非常嚴重。

面對嚴重的水污染問題，浙江省政府逐漸意識到解決水污染、改善群眾生產生活環(huán)境的重要性，浙江省委在十三屆四次全會上正式提出了以治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水為任務的“五水共治”計劃，全面促進省內經濟結構的優(yōu)化升級。廣泛采用了雨水處理、城市污水節(jié)流和深度處理機制、河湖堤岸的生態(tài)處理等措施，通過加強日常監(jiān)督、倡導全民參與等管理手段，全面推進水污染處理任務。2013年，浙江省出臺了《全面實施“河長制”進一步加強水環(huán)境治理工作的意見》，作為浙江省政府的規(guī)章目的是保障“污水治理”政策有效實施。規(guī)章中對于省內環(huán)境保護政策實施細則、水資源的管理、基礎設施建設、工業(yè)生產管理等都進行了明確的工作要求和整改的時限要求。以政府規(guī)章的形式明確了浙江省內河長制的水資源管理制度，將對重點水系的日常監(jiān)管、環(huán)保措施的實施等落實到具體的責任人，制定具體的水資源防治處理制度、做好日常的監(jiān)督檢查工作，推動重點工程項目、環(huán)保項目的落實等。

二、“五水共治”中的立法保障及完善

2014年，我國頒布了《環(huán)境保護法》（修訂案），其中幾乎每一條都有對水資源保護的明確規(guī)定，這就為“五水共治”提供了堅實、明確的法律依據，為浙江省“五水治理”的進一步開展打下了堅實的基礎?！董h(huán)境保護法》中明確規(guī)定“地方各級人民政府應當對本轄區(qū)的環(huán)境質量負責”，這一條與浙江省貫徹“五水共治”、推行河長制是相一致的，目的都是落實水資源管理的具體責任人，明確地方各級政府對于環(huán)境保護的重要責任，在明確責任的基礎上建立完善、統一的管理機制，充分調動和發(fā)揮各級、各類部門之間的溝通、協調與配合。

（一）完善飲用水源水污染防治立法保護

我國《水法》和《水污染防治法》中對于飲用水資源的保護都進行了明確的規(guī)定，目前，我國城鎮(zhèn)以上級別行政區(qū)域內的水資源基本得到有效的管理與保護，飲用水已經基本達標，但對農村飲用水保障還不到位，大量工業(yè)垃圾或農業(yè)生產的垃圾在不斷傾倒入農村的河流水系中，造成了嚴重污染。我國政府承諾，在2020年前將全面解決我國農村的飲用水質量問題，這就要必須在法律和制度層面，明確農村飲用水的水質等管理標準，規(guī)范農村飲用水的保護與管理。

水資源是重要的自然資源，而飲用水更是與人們的生存和健康息息相關。我國一些地區(qū)采用的是集中式供水的方式，例如浙江省的千島湖、北京的密云水庫等，對這些集中供水區(qū)域的飲用水管理，不僅關系到經濟的發(fā)展，還關系到人們的生命健康和社會的穩(wěn)定，具有非常重要的意義。

要不斷完善飲用水源水污染防治立法保護，提高飲用水的保護水平。一方面可以根據供水的方式、規(guī)模、水源地的特點等進行分類管理，對于國家級、區(qū)域級、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級以及農村的水源地制定不同的管理規(guī)定，包括保護范圍、采取的措施、日常監(jiān)控的頻次以及水質的要求等。對縣級以上的供水地或供水人數達到一定規(guī)模的供水地建立專門的管理機構落實水資源的管理責任；另一方面，也可以根據飲用水源的不同類型進行分類管理，飲用水源包括地下水、湖庫型飲水、河流型飲水和冰川型飲水等，針對不同水源的特點制定有針對性的保護措施和制度；最后，對不同級別的責任主體明確不同的任務，對于縣以上責任主體要負責本行政區(qū)域內的水資源的保護，同時要承擔相關的水資源管理、協調工作，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一級別的單位配合主管單位開展水資源管理和保護工作，并做好本區(qū)域內的水資源保護，而對于村一級的管理單位要依法根據相關規(guī)定做好本轄區(qū)內的水資源保護。

在市、縣級別的行政區(qū)域內要做好備用水源地的建設，保證應急情況下的飲用水源供水，確實不具備條件的行政區(qū)域可以與相鄰的行政區(qū)縣聯合建立備用水源地，簽訂水資源的利用協議，并建設打通供水管道，在發(fā)生自然災害或戰(zhàn)爭狀態(tài)下，一旦水源地出現破壞，將會給整個社會造成毀滅性的大家，成千上萬的人喝不到水、生存都無法得到保障。因此，建立備用水源地是長遠角度考慮水資源保護與管理的重要任務。

（二）完善生態(tài)補償立法

水資源的保護不是孤立的行為，而是需要水系相關區(qū)域、部門通力合作完成的，需要水系上下游的配合，明確科學、完善的水資源保護措施。例如，一些地區(qū)為了保障下游區(qū)域內的人們生活用水、生產用水等的需要，要求上游犧牲發(fā)展，為下游輸送充足的、水質有保障的水資源，這對上游來說是不公平的，長此以往這種發(fā)展模式必將會被打破。在這種情況下，需要完善生態(tài)補償立法，對上游地區(qū)進行生態(tài)補償，讓優(yōu)惠的措施能夠同時惠及下游及上游地區(qū)。具體的補償方式可以包括資金補償、項目補償、政策補償、生態(tài)移民等。補償方案中還應當明確補償的方式、程序，以及補償的額度、補償后居民的用水質量等具體細節(jié)。補償方案應當保證科學、公平、合理，不能僅靠地方政府之間的博弈，或是犧牲一部分群眾的利益來實現，必須制定嚴格、科學的標準，在充分考慮到當地條件、要求的基礎上進行科學的估算。國家應當不斷完善水資源生態(tài)補償機制，形成一種長效發(fā)展的趨勢。

（三）構建水污染公益訴訟立法

目前，公益訴訟立法還沒有被正式納入到《中華人民共和國水污染防治法》中，針對社會公眾參與水資源防治和水污染處理還沒有正式、可操作的法律依據，這就造成了我國全民參與水資源防治和水污染處理還是通過自發(fā)的、一時的方式，絕大部分民眾還是采取“事不關己、高高掛起”的態(tài)度，而一些人雖然想參與，但是苦于沒有規(guī)范化的渠道或方式就打了退堂鼓。因此我國的水資源防治和水污染處理缺乏廣泛的公眾基礎，不能起到良好的社會監(jiān)督作用。然而，水資源污染的一般特點是受眾面廣、侵害的主要是公眾利益，因此構建水污染公益訴訟立法具有重要的實踐意義。

構建水污染公益訴訟立法必須從環(huán)境保護的特點出發(fā)，所采用的訴訟規(guī)范與傳統的訴訟規(guī)范有所不同。水資源是一種公眾資源，因此水資源的權益并沒有明確的界定范圍，每一個公民都是水資源的受益者，也是水資源保護的維護者，因此每個公民都應當具有提起民事公益訴訟的權利。此外，水資源保護問題具有明顯的潛伏性、時延性和滯后性，因此應當對水資源侵權的訴訟時效期進行特殊規(guī)定，不應當受到普通訴訟周期二十年的約束。