“一帶一路”倡議背景下加快推進中國自貿區戰略發展的策略選擇

張玉榮+王瑛

摘 要：在全球經濟深度調整、國際經貿規則重構的新形勢下，中國提出共建“一帶一路”倡議，并大力推進同沿線國家的自貿區建設。本文通過梳理目前中國自貿區建設的推進情況，指出“一帶一路”倡議與自貿區建設對接存在的問題，提出了通過積極推動在談自由貿易協定落地，合理規劃自貿區推進路線及結合國內自由貿易試驗區建設等策略來加快推進中國自貿區戰略發展的若干建議。

關鍵詞：一帶一路倡議；自貿區戰略；存在的問題；策略選擇

2017年6月中旬，中國成功地舉辦了首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇，參會的有30個國家首腦、70多國際組織和130多個國家的代表。自2013年中國國家主席習近平提出“一帶一路”倡議，目前已得到100多個國家的響應，68個國家中國已同簽署了共建“一帶一路”的合作協議，中國企業已在沿線國家中建立56個經濟貿易園區。

在提出“一帶一路”倡議后，2015年10月，中共十八屆五中全會公報提出，要加快自由貿易區（以下簡稱自貿區）建設戰略的實施。2015年12月，《國務院關于加快實施自貿區戰略的若干意見》中也提出“要以周邊為基礎加快實施自貿區戰略，進一步優化自貿區建設布局，加快建設高水平自貿區”。2016年3月發布的《“十三五”規劃綱要》再次把積極同“一帶一路”沿線國家和地區商建自貿區，強化區域和雙邊自由貿易體制建設納入國家發展規劃。在全球經濟放緩、國際經貿規則重構的新形勢下，中國應如何在“一帶一路”倡議背景下加快自貿區建設，更好地參與區域經濟合作，發揮建設性引領作用，提升在全球經貿規則制定中的主動權與話語權，已成為重要的戰略任務。

一、 “一帶一路”倡議背景下中國自貿區戰略的推進情況

（一）積極推進“一帶一路”沿線自貿區建設，自貿區覆蓋區域逐漸增多

自1991年加入亞太經合組織（APEC），首次參與到區域經濟合作以來，我國已分別與東盟、智利、巴基斯坦、新西蘭、新加坡、秘魯、哥斯達黎加、冰島、韓國、澳大利亞等國簽署了自貿協定，且正在與海合會（GCC）、挪威、南部非洲關稅同盟（SACU）、斯里蘭卡、馬爾代夫、以色列等國開展相關會晤和磋商談判，階段性實現了與印度的區域貿易安排聯合研究，積極與哥倫比亞、尼泊爾、毛里求斯等國就雙邊自貿區建設的可行性展開協同研究。此外，中國—東盟自貿協定（“10+1”）升級版于2016年11月結束談判并簽署《升級議定書》，《區域全面經濟合作伙伴關系》（RCEP）已完成第16輪談判，中日韓自貿區談判也按預定方案推進。截至目前，中國已簽署15個自貿區協定，涉及23個國家和地區，自貿區協定涵蓋亞洲、拉美、大洋洲、歐洲等區域，同56個沿線國家簽署了雙邊貿易投資協定，另有14個正在談判和論證的自貿區協定。如表1所示，中國已初步繪就了以周邊國家和地區為基礎的“一帶一路”沿線自貿區網絡藍圖。

（二）合作領域不斷拓寬，自貿區建設水平不斷提高

從我國已建自貿區涉及的主要領域來看，中國早期建立的中國—東盟、中國—智利和中國—巴基斯坦三個自貿區只涉及了貨物、服務和投資三個領域，合作領域較少，且雙方整體開放度不夠高。隨著中國自貿區建設進程的不斷加快及“一帶一路”建設的推進，新簽訂的自貿協定和目前正在商洽的“一帶一路”沿線自貿協定則涉及了很多新一代的貿易投資便利化議題，如知識產權保護、環境保護及電子商務等議題，合作程度不斷加深，合作領域不斷拓寬。如中澳自貿協定涉及貨物、服務、投資、原產地規則、海關程序與貿易便利化、自然人移動、知識產權、電子商務等17章內容，在貨物貿易領域中國96.8%、澳大利亞100%的產品實現自由化，且采用線性降稅方式快速降稅；在服務貿易領域達成首個“負面清單”形式的服務開放承諾，就技能評估、金融服務、教育服務、法律服務、投資者與國家爭端解決透明度規則進行換文；簽訂關于“投資便利化安排”和“假日工作簽證安排”等2個諒解備忘錄，并針對中醫藥服務合作進行換文。中韓自貿協定則采用動態談判的方式，商定在協定生效兩年后，啟動服務貿易的第二階段談判，并首次采用準入前國民待遇和負面清單模式開展服務貿易和投資談判；參照國際先進做法，開創性設立金融服務和電信兩個單獨章節，并達成了較高標準的條款內容。

（三）促進雙邊經濟增長，自貿區建設成效顯著

海關統計數據顯示，中國和東盟貿易額從2002年的547億美元增長至2016年的4518億美元，中國已成為東盟第一大貿易伙伴，東盟是中國第三大貿易伙伴、第四大出口市場和第二大進口來源地。中國與東盟雙向累計投資額從2002年的301億美元增長到2016年5月底的1600多億美元，涵蓋貿易、物流、建筑、能源、制造業和商業服務等諸多領域；中國與巴基斯坦的貿易額從2006年的52.47億美元，增長至2016年的193.75億美元，增長了近4倍。據南京大學自貿區課題組數據計算可得，2003—2016年，我國與自貿伙伴成員貨物貿易總額從2822.78億美元增長至9288.1億美元，年均增長率達23.76%，比同期我國對外貿易的年均增長率高出10個百分點，排名前五位的國家分別為韓國、澳大利亞、越南、馬來西亞和泰國。我國與自貿伙伴成員之間的貨物貿易額占我國對外貿易總額的比重從2003年的9.20%提升至2016年的25.24%，13年間占比大幅提升16.04個百分點。我國對自貿伙伴成員貨物出口額占我國貨物貿易出口總額的比重從2003年的7.1%提升至2016年的20.89%；自貿伙伴成員貨物進口額占我貨物貿易進口總額的比重從2003年的11.47%增加到2016年的22.46%。

二、 “一帶一路”倡議背景下推動自貿區建設存在的問題

（一）“一帶一路”沿線自貿區建設與大國博弈存在沖突

“一帶一路”沿線國家和地區地緣政治敏感，是大國長期博弈的重點區域。一是美國雖然已經退出TPP協議，但美國已與巴林、以色列、約旦、摩洛哥、新加坡等國建立自貿區，并積極與歐盟進行TTIP（跨大西洋貿易與投資伙伴協定）的談判，在鞏固美國傳統同盟體系的同時強化其在亞太地區的主導地位。二是中亞作為歐盟主要的貿易伙伴及能源供應地，歐盟視其為其戰略利益的重要區域，若牽涉到其核心利益，歐盟會堅持其戰略利益訴求。三是俄羅斯主導歐亞經濟聯盟戰略，與中亞、中東歐及獨聯體國家簽署自貿協定，強化其在中亞地區的主導地位，近年來雖然和中國建立全面戰略協作關系，但始終疑慮中國提出的“一帶一路”倡議會對其主導的歐亞一體化進程形成替代。四是日本積極在亞洲組建戰略同盟，且在上世紀90年代末提出了“絲綢之路外交”政策，現已和東盟10國、印度、蒙古等“一帶一路”沿線國家簽署了自貿協定，并積極與海合會、歐盟等談判，TPP協議也已通過日本議會審議。五是美國貿易保護主義抬頭及英國脫歐等事件帶來“逆全球化”趨勢，導致多變利益和雙邊FTA利益存在沖突。

（二）“一帶一路”沿線部分國家經濟發展不平衡，自貿區建設存在不確定性

“一帶一路”沿線經濟體經濟發展水平參差不齊，合作主體的復雜性也在一定程度上影響到中國與其合作的廣度和深度。一是“一帶一路”沿線國家多為發展中國家，經濟發展相對落后，基礎設施建設比較薄弱，相關法律法規有待健全和完善，普遍對貿易投資自由化和便利化持謹慎態度，與中國簽訂高水平自貿協定存在一定困難。二是部分國家仍希望通過關稅和非關稅壁壘來保護本國產業，不希望與中國簽訂自貿協定，開放本國市場。三是部分國家金融市場不夠完善，貨幣匯率波動劇烈，受外部沖擊的影響較大。

（三）“一帶一路”沿線部分國家存在政治互信不足和戰爭沖突，制約沿線國家的自貿區建設

“一帶一路”沿線國家在共享中國經濟發展快車的同時，對中國實施和平發展戰略存在疑慮。如俄羅斯謹慎看待中國“一帶一路”倡議，擔心對其主導的歐亞經濟聯盟、跨西伯利亞鐵路形成替代效應，影響并削弱其在中亞地區的領導地位；哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦、土耳其等國依托地緣位置及歷史積淀，力求成為區域地緣的文明和經濟中心，但受限于其自身文化、宗教、制度等方面因素，在中亞地區有著與我國并不相同的利益訴求；越南、菲律賓等國與我國存在領土主權、海洋權益的歷史糾紛，政治互信不足。另一方面，“一帶一路”沿線部分國家存在戰爭沖突，如西亞地區的阿富汗、伊拉克、也門、敘利亞、利比亞及伊朗等國出現持續的社會震蕩和政治沖突；南亞地區是恐怖主義活動的重災區，恐怖組織集中在巴基斯坦、尼泊爾、印度等國且具有跨界特征，對中國在“一帶一路”沿線推進自貿區戰略構成威脅。

三、“一帶一路”倡議背景下中國自貿區發展的策略選擇

（一） 積極有序推進“一帶一路”沿線在談自貿協定落地

中國目前有8個正在談判的“一帶一路”沿線自貿協定，涉及27個國家和地區，多數談判已商洽多輪，雙方已進行多方位內容的對接，中國可先行推進此方面協議的落地。如RCEP（區域全面經濟伙伴關系），囊括了中國前十大貿易伙伴中的日本、韓國、澳大利亞、印度、東盟等國家和地區，涵蓋約35億人口，GDP總和達23萬億美元，占全球總量的1/3，其建設對于推進中國經濟及“一帶一路”沿線經濟繁榮具有重要作用；中國與海合會自貿區談判，核心內容基本已達成一致，中國可以適時推進，促進雙方經貿快速發展；中國與巴基斯坦自貿區協定的升級談判、中國與以色列、馬爾代夫等國的談判，可根據“一國一策”戰略有針對性的積極進行磋商與談判。

（二） 努力推動APEC成員國的自貿區建設

2016年11月底落幕的APEC領導人非正式會議發表聯合聲明，確認將跨太平洋伙伴關系協定（TPP）和區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）一同作為亞太地區實現亞太自由貿易區（FTAAP）的基礎，各國領導人還表示會共同推進亞太自貿區建設，到2020年實現亞太地區貿易自由化。當前，盡管世界各國在后金融危機時代經濟恢復發展遲緩，但亞太地區仍是全球經濟發展最活躍的地區，絕大多數國家都有推動亞太經濟一體化的強烈愿望。尤其是中國目前已經與東盟、澳大利亞、智利、韓國、新西蘭、秘魯等APEC成員國達成自貿協定，中國應抓住新的發展機遇，努力推動APEC成員國的自貿區建設。

（三） 加快完成中美BIT和中歐BIT談判

自1982年簽訂第一個雙邊投資協定開始，中國已與100多個國家簽訂相關協議。截至2017年3月，中美BIT談判已完成第34輪磋商，交換3次負面清單改進出價并達成重要共識；中歐BIT談判已完成12輪磋商，2017年5月15日在北京舉行第13輪中歐BIT談判，目標是在中歐已簽署的投資保護協定基礎上，達成更高水平、涵蓋投資保護和市場準入的協定。作為中國重要的貿易伙伴，中國應加快完成中美BIT和中歐BIT談判，為最終雙邊自貿協議的達成打下堅實基礎。中美BIT和中歐BIT談判的達成將產生“1+1>2”的效果，將在建立更開放的全球投資貿易體系、減少投資貿易歧視和壁壘、抵制投資貿易保護主義等方面發揮不可或缺的示范作用，對中美、中歐及全球經濟發展產生重要推動力。

（四）綜合考慮沿線國家實際情況，鎖定戰略支點國家進行重點開拓

戰略支點國家應同時具備以下條件：戰略地位突出、輻射能力和參與意愿強烈、雙邊關系水平以及安全系數高等，中國可以綜合考慮“一帶一路”沿線國家的政治、經濟、地理位置等要素，鎖定戰略性支點國家進行重點開拓。如可將以色列、海合會作為西亞、北非地區的支點國家，將印度作為南亞的支點國家，將歐亞經濟聯盟可作為連接歐亞大陸、促進中國與俄羅斯經濟緊密聯系以及深化自貿區談判的重要支點。同時，隨著中國與日本、韓國外交關系的進一步改善，也應該進一步深化中日韓三國自貿區的談判，以作為東亞經濟的重點支點。

（五）依據經濟發展程度和中國貿易發展實際需要，采取不同的談判策略

對基礎條件相對完備的國家，應優先構建雙邊自貿區；對基礎條件尚不完備的國家，應以基礎設施、產能合作、旅游等領域項下的自由貿易政策的實現為基本點，以實現雙邊自由貿易的突破為優先方向。如對西亞北非、中亞等地區與中國出口結構相似度較低、貿易互補性較強的國家，中國可著力與其推進自貿區戰略，緩解我國能源緊張的問題；對于東南亞、中歐、南亞等地區涉及的國家，由于出口產品相似度較高，雙方貿易競爭性較強，可以主要推進服務、投資等領域的談判。

（六）探索自貿區建設和國內自由貿易試驗區建設的“雙輪驅動”發展模式

目前，中國已分三批，建立了11個各有側重、各有戰略重心的自由貿易園區，分別位于上海、廣東、天津、福建、遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川和陜西，上述自由貿易試驗區的戰略定位各有側重，但最終目標統一為嵌入到“一帶一路”倡議中、服務“一帶一路”建設中去。為此，應優先探索國際自貿區建設和國內自由貿易試驗區建設的“雙輪驅動”發展模式，形成兩者相呼應的開放體制和以“開放促改革、促發展”的新態勢。建議將對外自由貿易談判中具有相對共性的難點、焦點問題和針對部分國家談判的敏感問題，在上海、福建、天津等自由貿易試驗區內先行先試，進行壓力測試，探索最佳的開放模式。▲

參考文獻：

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