權力遏制與重塑我國政府誠信新常態關系論析

李泉+李杰

摘 要： 經濟新常態背景下，重塑政府誠信是促進經濟調整轉型的保障和必然要求，因此，必須正視“三期疊加”的現實問題以及當前政府權力尋租、腐敗之嚴峻形勢，充分認識到協調政府與市場關系以完善現代市場經濟體系和發揮政府基礎和核心作用構建全社會信用體系的重要性。而權力遏制是重塑我國政府誠信新常態的關鍵所在，也是消減權力尋租、營造誠信守法的執政氛圍的現實所需。有效遏制權力濫用和權力腐敗以重塑政府誠信并使其成為一種常態主要應著力從監督制約機制的整體設計、權力制衡權力、權利制約權力以及強化執行落實四個方面做出相應努力。

關鍵詞： 新常態；政府誠信；權力尋租；權力腐敗；社會信用體系；權力監督；市場經濟；民主政治

中圖分類號： D630.9

文獻標志碼： A文章編號： 1009-4474（2017）02-0097-07

在面臨后危機時代國際國內形勢的變化的同時，我國經濟步入新常態。為了順利完成經濟新常態下的結構調整和經濟轉型，逐步解決前期經濟發展中存在的矛盾和問題，需要建構全社會信用體系，以確保深化經濟改革有序推進。建構社會信用體系的前提是重拾政府誠信，通過重塑政府誠信遏制權力，消減權力腐敗，保證社會公平，完善市場體系，實現經濟新常態下經濟發展方式轉變之改革目標。

一、重塑政府誠信新常態為我國經濟新常態所需

改革開放以來，我國GDP總量從1980年的4551.6億元增長到2014年的636138.7億元，經濟總量從世界第13位不斷提升，先后超越法國、德國、日本等國家，成為僅次于美國的第二大經濟體。從《中國歷年統計年鑒》數據來看，我國人均GDP同期從464元增長到46629元，城鎮居民人均可支配收入從477.6元增長到28843.85元。經濟增長取得明顯成效，但在各種經濟指標不斷攀升的同時，資本市場、產權市場、技術市場等要素市場發展明顯滯后，劣幣驅逐良幣，市場競爭無序，貧富差距非正常擴大，生態環境惡化，資源粗放利用及過度開發，產業結構扭曲，社會矛盾多元復雜，道德淪喪等一系列經濟社會問題也不斷積累疊加；加之2008年以來世界金融危機的沖擊，外部經濟環境惡化。

面對嚴峻的國際國內環境，推動中國經濟高速增長的動力機制正在弱化，國內要素成本優勢以及后發優勢正不斷減弱，經濟增長面臨著諸如勞動力價格上升、老齡化加劇，傳統“人口紅利”逐漸耗盡、能源和環境瓶頸日益凸顯等一系列現實約束〔1〕。這些問題和矛盾約束在現實中相互疊加，催生出更為復雜的經濟問題，迫使中國經濟增長速度放緩，經濟步入新常態。政治體制改革滯后致使公權失控，權力尋租蔓延是各種經濟問題聚集的關鍵，也是諸多社會問題的根源所在。因而，重塑政府誠信是提高政府效率、降低全社會政治交易成本、促進經濟新常態下經濟調整轉型的前提保障。

其一，正視經濟新常態下的“三期疊加”現實問題，必須重塑政府誠信。針對我國前期經濟高速增長積累的問題，以習近平為總書記的黨中央對我國經濟形勢現實作出了經濟增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的形勢研判。而“三期疊加”問題正是之前不計成本片面追求經濟增長速度帶來的成本加大。當前市場經濟秩序并不完善，經濟結構調整與刺激政策缺乏健全的權力監管和民主機制。當公權轉化為私權后，就很容易衍生權力與金錢之間的交易。當前政府權力腐敗嚴重，“享樂至上”、“拜金主義”、“金錢萬能”等觀念加重了官員錢權交易心理，一味追求政府績效，為獲得個人收益失信失范，結果形成惡性循環，造成更多的復雜經濟問題和矛盾。因而，要解決“三期疊加”現實問題，政府誠信新常態是基礎和保障。

其二，經濟新常態下要求完善現代市場經濟體制，協調政府與市場兩只手的關系，針對我國現實，劃分政府與市場邊界的關鍵在于政府的公信力。黨的十八大報告提出，全面深化經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，強調市場在資源配置中的決定性作用，同時應更好地發揮政府的作用。雖然我們強調市場的基礎性作用，但市場失靈問題時有發生，因而政府干預必不可少。但政府干預的局限性又要求政府干預必須建立在充分尊重市場規律的基礎之上，而不能取而代之〔2〕。當前，與我國現代市場經濟體制相適應的政府架構和政府職能還不夠完善，權力越位、缺位和錯位現象頻現，市場經濟受到嚴重影響。所以，政府按規章制度嚴格執行、嚴守誠信是協調兩只手的關鍵，況且市場機制作用發揮的調控主體及法規執行監督關鍵也在于政府。

國有企業的信用狀況是經濟新常態下政府誠信的重要表現，而國企作為市場主體，是協調政府與市場兩只手的重要紐帶。國企高管腐敗及權力尋租問題突出，嚴重影響政府誠信。截至2015年11月底，中央紀委監察部網站上發布的接受調查或被查處的171名國企高管中，擔任董事長、總經理、黨委書記等重要崗位的共104人，約占總數的61%；副職和其他班子成員共52人，約占總數的30%〔3〕。透過這些案例就不難發現，對權力集中、資金密集、資源富集的部門和崗位的監管迫在眉睫。同時，截至2015年末財政部統計數據，我國國有企業①資產總額1192048.8億元，國有企業營業總收入454704.1億元，國有企業利潤總額23027.5億元〔4〕。在龐大的國有資產的驅動下，國企貪腐案件往往涉案金額巨大，影響惡劣。國有資本向重要行業和領域的不斷集中，影響著國家安全、國民經濟和國計民生，因此，強化政府監管的任務更加緊迫。

其三，經濟新常態下迫切需要建構全社會信用體系，而這一體系建構完善的基礎和核心是政府誠信。要保證市場有序競爭，實現優勝劣汰，就必須建立健全社會信用體系，而社會信用體系建構的監管者為政府主管部門，這就決定了政府誠信守法是基礎和前提。政府誠信是社會誠信體系的核心支撐，政府在社會誠信體系構建中起著組織、引導、推動和示范作用，直接影響公民個人誠信和企業誠信〔5〕。首先，政府誠信是民主政治的必然要求和法治國家的客觀要求。政府誠信直接表現為公眾對政府決策、執行等行為的滿意度，政府與人民的和諧關系依賴于政府公信力。其次，政府講誠信，才會贏得社會公眾的普遍信任，獲得合法性和權威性。建設全社會信用體系是政府的責任，良好的社會和經濟秩序是降低政府執政和社會管理成本的基本途徑，使得政府從大量的日常社會管理事務中脫身出來關注具有重大意義的經濟社會發展方向〔6〕。

二、遏制權力為重塑政府誠信新常態之關鍵

我國經濟步入新常態需要政府重塑其誠信并使其成為一種常態，因此，重塑政府誠信必須要深入剖析政府誠信現狀并找出政府誠信危機之根源，抓住關鍵因素。當前，我國政府誠信危機的根源在于公權私用、錢權交易、與民爭利、公權力壓制公民權利，因而重塑我國政府誠信新常態，關鍵在于政府遏制權力，使權力回歸本位。

國家的一切權力屬于人民，公民權利是國家權力的源泉，國家權力由人民所賦予，被人民所委托〔7〕。一方面，人民所享有的公權利在很大程度上依賴于現實的權力關系的塑造，國家的權力配置、權力機構設置及其運作方式和程序等都是公民行使權利的結果。另一方面，隨著權利意識的不斷提高，人民通過所爭取到的權利對權力進行制約和引導，使權力的產生和運行更加具有合理性〔8〕。而我國的國體是人民民主專政，政體是人民代表大會制度，二者決定了“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，權為民所賦、權為民所察、權為民所用是社會主義中國權力觀的本質要求。而現實狀況卻是權力對權利的壓制，權力本位依然占據上風，政府公信力削弱甚至喪失，因而遏制權力并讓權力在陽光下遵紀合法運行成為重塑我國政府誠信的關鍵。

從政府組織權力運行視角來看，政府機構的決策、執行、考核等都不同程度地存在不誠信的問題。比如一些政府部門的政策朝令夕改，政策連續性和穩定性不夠；政策的制定和執行過程均公開性不足、透明度不高；政府為追求考核績效大造“面子工程”、“政績工程”；為追求短期經濟利益，濫用分配資源的權力，忽視集約生態和民生，導致“鬼城”、“空城”不斷增多，其中更是滋生了政府部門的錢權交易、權力尋租行為。據“透明國際”組織公布的2014年清廉指數，中國僅得36分，排名同比下跌了20位，在175個被統計的國家和地區中名列第100；而在加大反腐力度后，2015年清廉指數中國跳升至83位〔9〕。中國社會科學院法學研究所對2000～2013年群體性事件的調研數據顯示，在871件調研樣本中，公民與政府或官員的矛盾，或者公民為向國家機關施壓而引發的群體性事件有383起，占總樣本的44%〔10〕。

從政府公務人員權力運用現實來看，由于權力運行監督機制不健全、監控執行缺乏剛性，一些政府公職人員缺乏職業責任感，濫用職權，追求個人利益最大化，嚴重毀壞我國政治生態。中央八項規定實施以來，截至2016年11月，全國已累計查處違反中央八項規定精神問題15.03萬起，處理20.2萬人，給予黨紀政紀處分10.28萬人；全國紀檢監察機關共立案36萬件，處分33.7萬人，同期分別增長29.2%、29.4%；處分周永康等115名省部級及以上干部。落馬的省部級官員數量之多、頻率之高、速度之快，暴露出當前政府的腐敗形勢嚴峻。同時，中央政府“蒼蠅老虎一起抓”，大批裸官遭到清理，“裙帶式”腐敗被嚴厲問責。同時數據顯示，2014年1月至2016年11月，中國已從70多個國家和地區追回外逃人員2442人，追贓金額85.42億元人民幣。眾多的貪腐官員、巨大的貪腐金額給國家造成了巨大的損失，對整個國家的政治生態造成了極壞的影響，裙帶式的權力尋租人數更是龐大，腐敗蔓延情況嚴重，權力遏制刻不容緩〔11〕。

新時期反腐取得了顯著成效，權力濫用、權力尋租行為得到了較好的遏制，極大地提升了黨和政府的形象，也使得民眾對政府誠信的的信心得到明顯恢復。反腐成果可謂顯著，高壓反腐態勢已步入“新常態”，但從根本上遏制權力、防止權力腐敗蔓延任重道遠。

三、遏制權力以重塑我國政府誠信新常態

在公共領域發生作用的政治權力能在一定范圍內建立秩序、分配利益、施加義務，其產生的影響更為劇烈，也更加深刻〔12〕。加之權力運行機構化、官僚化和灰色化的特征，使權力失控、尋租等問題頻繁發生甚至失控。十八大報告指出，“要確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力”；十八屆六中全會提出，“監督是權力正確運行的根本保證，要形成有權必有責、用權必擔責、濫權必追責的制度安排”，這給解決權力行使中的問題提供了理論指引。遏制權力以重塑我國政府誠信新常態必須著力從監督制約機制的整體設計、權力制衡、權利制約權力以及強化執行落實四個方面努力。

1.監督制約機制的整體設計

權力行使缺乏控制和監督是權力腐敗尋租的根源，而權力現象貫穿于整個權力運行過程。因此，有效遏制權力腐敗問題需要整體設計，讓權力運行的每個環節、各個層次都受到有效的監督與制約，使權力運行具有實時的可控性。在我國現實政治經濟生活中，制約公共權力的監督機構和監督人員十分冗雜，往往由于監督體系、機制的不科學、不合理而收效甚微。因此，建立“結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效”的權力運行機制，必須對現行的行政監督體制加以改革和創新〔13〕。

權力結構根據權力關系的層次等級和作用方向分為橫向和縱向兩種結構。首先，縱向監督實為解決長期存在的條塊關系，關鍵是要找到中央集權與地方分權之間的平衡點，并實現縱向權力主體之間的良性互動〔14〕。我國中央權力和地方權力協調的關鍵是雙方的財政能力，必須不斷完善我國的分稅制和轉移支付制度，以合理配置財政資源。同時，搭建權力主體間的互動平臺，以制度化的渠道實現上級對下級權力主體的監督及下級對上級權力主體的決策及行政影響。為保證縱向權力主體間的良性互動，還必須實現上下級雙向關系的法治化，建立權力劃分的動態性協調機制，充分發揮人大及司法系統的作用。其次，橫向監督是指同級權力主體之間的相互監督、制約，又可分為內部監督和外部監督。內部監督主要是指不同職能范圍的公權力之間的分工制衡，而外部監督是指政治體制外其他社會力量對于行政權力的監督。因此，應完善公權系統內部的監察機制及問責機制，加強公民、媒體、政黨、市場、非盈利等社會組織對公權力的監督制約作用。為使這些實體能實現對公權力的有效監督和制約，還需輔以一些形式上的要求，比如權力運行過程中信息的公開性、透明性等。

如此一來，橫縱、內外交錯的監督制約機制便可以形成一張嚴密的控權網絡，使權力在其中受到制約而不敢濫用。即使單一制度失效，其他制度仍然能實現有效監督，從而有效地遏制腐敗，保證政府誠信、公共利益的實現。

2.完善權利—權力制約機制

正確理解權力與權利的關系是權力遏制的基礎，必須明確在我國社會主義制度下權利對權力制約的重要作用。權利制約權力的具體路徑是以法治保障權利，通過法律明確界定各種權利：一方面，能給予公民行使權利以明確保障，另一方面，能有效地形成對公共權力的限制〔15〕。十八屆四中全會以“依法治國”為主題，強調全面推進依法治國，建設中國特色社會主義法治體系。政府如果能做到嚴格執法、依法行政，就是政府踐諾的體現，是政府誠信的體現。

新時期經濟體制的快速轉型使得原有法律制度受到沖擊，新的法律制度不成熟、不完善以致出現真空和漏洞，成為權力尋租腐敗的滋生土壤。加快法治政府建設的主要途徑有：一是加大法制宣傳，強化法治思維，以法治方式深化行政制度的各項改革；二是不斷完善依法行政的法律法規，依法確定權力清單和行政程序，以法律為基礎修復政府部門結構失衡和實現政府職責的重構；三是健全科學民主依法決策機制，建立行政決策后評估和糾錯制度，尤其是在當前簡政放權的行政體制改革過程中，應依法厘清當前各級政府的行政審批事項，規范執法主體的自由裁量權，將權力尋租的可能性降到最低。

構建政府權力和公民權利之間的良性互動，難點在于民主政治體制改革。“只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來負責，才不會人亡政息”〔16〕。民主政治就是要通過民主選舉和權力制約將國家權力控制在公眾的手里，限定公共權力的邊界，讓民眾自覺廣泛參與政治民主管理，把經濟權力逐步歸還社會。

因此，在經濟新常態背景下要加強政治民主化，必須要以黨內民主為核心，充分發揮人民民主。政黨產生于社會，并以社會的最大多數人支持為政黨執政的基礎，黨內民主是國家民主或人民民主的基礎，而國家民主是構建合理權力制衡框架結構的必要條件〔17〕。一是理順黨的權力和國家權力的關系及黨同人民代表大會之間的關系，并通過法律制度加以確認；二是在保障民眾的法定政治權利方面，加大民主宣傳力度，保障公民的選舉權、知情權、參與權、批評建議權等；三是堅持黨內監督跟人民群眾監督相結合，把信任激勵同嚴格監督結合起來，十八屆六中全會指出要“強化自上而下的組織監督，改進自下而上的民主監督，發揮同級相互監督作用”。

3.完善權力—權力制衡機制

孟德斯鳩在《論法的精神》時指出：“從事務的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力制約權力。”〔18〕為此，要實現政府權力的遏制，必須充分認識到社會權力對政府權力的制約作用與政府內部的權力制衡機制，完善政府內外的權力制衡機制，實現權力的互相牽制。

（1）建立健全社會與政府之間的權力制衡機制。隨著民主制度的發展，社會參與國家治理獲得越來越多的關注。達爾認為，現代社會是個體利益、價值多樣化的社會，公民往往通過各種利益團體或政黨積極參與公共政策的制定和公職人員的選舉，表達和實現自身的利益與價值，從而形成了社會力量對公共權力的制約〔19〕。各種民間團體、組織等組成的社會，使得社會資源的占有分散化，它不僅僅是政府與公民之間的緩沖器，更是一種制約政府權力的權力。“政府主導型”發展模式使我國在短短30年的時間飛躍發展，但當前經濟社會矛盾相互疊加，政府“主導”范圍的擴大抑制了公眾參與的權利，需要建立經濟快速增長和財富快速增加相一致的社會資源分配制度，擴展和固化公共權力，達到相應的制度均衡〔20〕。

第一，我國還處于社會主義初級階段，仍要不斷完善和發展以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的社會主義市場經濟體制，以市場經濟拓展私人領域和公共空間，培育社會多元主體。第二，不斷促進非盈利組織和利益團體等社會組織的發展，充分發揮社會在處理各種利益矛盾和沖突時的作用以及社會自身調控各種資源和力量的能力。第三，政府行政機關直接向人大政協負責，接受人大、政協的監督，依法規范各級人大代表的選舉和罷免程序，提高選舉過程的公開透明度。第四，落實“權力清單”與“負面清單”。對于政府權力運行而言，“權力清單”是一種強有力的社會監督，是政府依法行政的助推器，而“負面清單”則是對企業行為的約束，是維護公共利益和有序的市場環境的需要。因此，權力清單制度要求從廣度和深度上開展部門職責清理，尤其要明確涉及多方利益主體以及容易出現公私界限模糊的權力領域，優化政府機構設置、職能配置及工作流程。負面清單制度則需要以清單方式明確列出禁止和限制企業投資經營的行業、領域、業務等，實現“法有禁止不可為”，從而規范企業的投資經營行為，為企業提供平等開放、競爭有序的市場環境。

（2）完善政府內部權力制衡機制。在強調民主、社會對政府權力制約作用的同時，也必須重視政府內部的權力制衡機制。我國的政府行政體制是自上而下的層級管理體制，在現實中上級是監管約束下級，而下級對上級的行政復議等權利往往止于上級的威嚴。同時，同級政府部門及不同部門之間由于利益驅使也存在著“官官相護”等現象。在進一步深化簡政放權過程中，我國政府內部權力結構不斷發生變化，決策、執行、監督這三種行政權力逐步分開且相互制約，權力尋租腐敗的行為將得到遏制，但政府內部監督方面仍需不斷完善。

完善政府內部權力制衡機制，一是要進一步調整中央與地方政府的關系，繼續落實各級政府簡政放權、政府職能轉變工作，使行政權力配置合法合理，避免權力過大、過于集中等問題的出現。二是改革財稅政策，加快建立統一的公共財政制度，財權與事權相對應，以財權控事權。三是完善行政內部監督、行政復議、行政監察等制度，形成政府上下級之間、不同部門之間的雙向權力監督機制，向下屬權力機構派駐直屬上級的紀檢監察人員，實現監管的垂直化。四是創新行政管理方式，在重大政策制定及督查的環節引入第三方評估機制，增強決策的科學性和合理性。五是強化行政問責并加以落實，嚴格責任追究，各級部門在接受上級督查的同時也要搞好內部自查自糾，探索本地化的政府信用評價程序。

4.強化政策落實，提高政府執行力

制度設計及規劃決策理念具有抽象的目標導向性，它需要通過合理而有效的執行行為來體現和落實〔21〕。當前，我國各級政府執行政策決策的效果千差萬別，政策執行不力和政策執行扭曲，行政權力“越位、缺位、錯位”、“上有政策、下有對策”等問題突出〔22〕。因此，提升政府執行力不僅是提高政府行政合理性、有效性的關鍵，更是落實監督制約機制、重塑政府誠信的必然要求。

第一，培育積極向上的行政文化。“要提高政府的執行力，必須大力弘揚公共精神，使政府的行為真正以公平正義為宗旨，以公共利益為取向，以公共責任為依托，以公民參與為支撐”〔23〕。國家應當從區域特點與實際情況出發，確定更具中國特色及地方特色、更易于接受的具體文化內容；組織層面應實現由“政府本位”到“社會本位”、由“管理”到“服務”理念的轉變，做好輿論宣傳工作，制定合理適用的規劃設計；個人層面應加強行政文化理念的自主學習，重點搞好服務意識教育和使命感教育、職業道德教育等。

第二，用制度規范行政主體行為，提高公務員整體素質。行政管理是紛繁復雜的過程，要保持和提高執行力，政府就必須借助系統科學、完善的管理制度，規避執政主體的隨意性和不確定性，以期把控行政權力〔24〕。在公務員錄用方面，應當以《國家公務員法》為基礎，不斷完善考試錄用制度、回避及公示制度。在行政過程方面，應加強責任約束及績效考核。以行政職能的劃分落實權力清單并做到透明公開，重視行政問責。在行政監督方面，應重點解決監督主體虛化、考核培訓形式化等問題，善用新媒體實現對行政過程的輿論監控。

第三，規范行政管理運行機制，狠抓政策落實。要使行政過程中決策、執行、反饋和督查環環相扣，提升行政效率，就要做到：第一，透明。一方面，要做到實體公開，將除依法保密外的政府行政事務一律公開，加大網絡信息公開及政務公開欄的建設；另一方面要做到程序公開，加大行政過程中公眾、第三方等的監督。第二，規范。對各級行政單位行使的行政權力進行規范，編制職權目錄，制作權力運行流程圖，明確權力清單，進行行政流程再造。第三，創新。目前各級政府建立起的辦公自動化平臺為行政運行機制的再造提供了良好的現實基礎，是政府部門實際行動的導向標。各級政府應從自身實際情況出發，加強門戶網站群的建設，建立完善辦公基礎數據庫，實現政務信息的整合和共享，推進一站式政務服務大廳建設等，發揮電子政務促進政府職能轉變，提高科學管理、民主決策和公共服務水平的作用。

注釋：

①國有企業指全國國有及國有控股企業，包括中央企業和36個省（自治區、直轄市、計劃單列市）的地方國有及國有控股企業，不含國有金融類企業。

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（責任編輯：葉光雄）