高等職業教育結構調整政策：變遷、反思與展望

摘 要：中國高等職業教育結構調整政策的變遷大致經歷醞釀期、發展期和加速期三個階段。縱向政策變遷的過程呈現運動式治理、策略空間推動、工具理性彰顯等幾個方面的特征。展望未來，運動式治理與制度化治理并存、常規性變革與范式性變革并行、工具理性與價值理性整合將是高等職業教育結構調整政策發展的趨勢。

關鍵詞：高等職業教育結構；運動式治理；策略空間；工具理性；價值理性

作者簡介：藍潔（1981-），女，廣西博白人，廣西師范學院廣西職業教育發展研究中心副教授，教育學博士，研究方向為職業教育原理、少數民族職業教育。

基金項目：教育部人文社會科學規劃青年基金項目“民族地區職業教育對接產業發展的理論與實踐研究”（編號：15XJCZH002），主持人：藍潔。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2017）13-0011-06

高等職業教育具有“高等性”與“職業性”的雙重屬性，其既是高等教育發展中的一種類型，也是現代職業教育體系中的重要層次。隨著國家工業化、信息化發展步伐的加快，高等職業教育結構調整成為現代職業教育體系建設的重點任務之一。本文通過回顧中國高等職業教育結構調整政策變遷的歷程，分析高等職業教育與國家經濟、國民教育體系發展之間的階段性關聯以及呈現的主要特征，以期能夠管窺中國高等職業教育結構調整的原則、規律，并為制定方略和應對挑戰提供有益參考。

一、高等職業教育結構調整的政策變遷及其影響

高等職業教育結構包括其內部要素的構成形態及關系形式，具體體現為層次、科類、形式、布局等宏觀要素以及專業、課程、教材、師資等微觀要素之間的構成形態與關系。囿于篇幅，本文僅探討高等職業教育宏觀結構中的層次結構與形式結構。其中，層次結構指專科、本科、專業學位研究生不同程度要求的高等職業教育構成狀態等；形式結構則主要指不同辦學形式、學校類型的構成狀態[1]。

中國高等職業教育結構調整政策的變遷大致經歷政策醞釀期、發展期和加速期三個階段，對應于特定的社會經濟發展以及教育基礎等歷史背景和初始條件，不同階段的政策在形式結構與層次結構調整導向上各有側重。

（一）政策醞釀期（1980～1998年）

政策醞釀期的高等職業教育層次結構單一，定位于專科，政策變遷的重點是探索并逐步完善高等職業教育的形式結構。這一階段發展的高等職業教育類型主要包括職業大學、五年制技術專科學校、職業技術學院，三種不同的學校類型都曾掀起高等職業教育發展的浪潮。（1）職業大學的誕生以1980年南京市政府率先創辦的“金陵職業大學”為代表，隨后，首批13所不包分配、自費走讀的職業大學由原國家教委批準建立。1992年，地方政府主管的職業大學發展到126所。（2）五年制技術專科學校源于1985年，根據原國家教委印發的《關于同意試辦三所五年制技術專科學校的通知》，西安航空工業學校、上海電機制造學校、國家地震局地震學校率先試辦“五年制技術專科”，招收初中畢業生，按照國際教育體系的5B標準進行教學，學制5年，畢業生試行雙向選擇。至1996年，原國家教委共批準了22所國家級重點中專學校開設五年制高職專業66個。（3）“職業技術學院”興起的標志是1994年深圳市政府創辦的“深圳高等職業技術學院”，1997年原國家教委批準“邢臺高等職業技術學校”更名為“邢臺職業技術學院”，同年，原國家教委印發《關于高等職業學校設置問題的幾點意見》規定：“新設高等職業學校一般稱為職業技術學院。”并要求通過合辦、轉制等形式發展高等職業教育的普通高等專科學校、職業大學、短期成人高校按照“職業技術學院”進行更名[2]。

在高等職業教育形式結構變遷的進程中，“三教統籌”、“三改一補”是高等職業教育結構調整的分水嶺。1994年召開的全國教育工作會議上明確了“三教統籌”、“三改一補”的高等職業教育基本方針，中國高等職業教育結構開始了初步的調整和發展。“三教統籌”即部分高等專科學校、職業大學和成人高校通過合辦、改制等形式辦高職；“三改一補”即在“三教統籌”仍不能滿足需求時，可將少數辦學質量高、辦學條件好的重點中專改制成為高等職業院校[3]。“三教統籌”、“三改一補”的高等職業教育基本方針扭轉了短期職業大學專科化、高等專科教育本科化的混亂辦學導向，對于合理優化高等職業教育資源、促進結構調整具有重要意義，為20世紀末21世紀初中國高等職業教育的快速發展埋下伏筆。

（二）政策發展期（1999～2003年）

根據國民教育體系發展需求調整和拓展高等職業教育的形式結構，擴大規模是政策發展期的突出重點。1999年，“高等教育大眾化”政策開始實施，教育部、原國家計委印發《試行按新的管理模式和運行機制舉辦高等職業技術教育的實施意見》，在當年普通高等教育招生計劃中，安排10萬名額專門用于創新模式和運行機制舉辦高等職業教育，短期職業大學、職業技術學院、民辦高校、普通高等專科學校、本科院校內設立的高等職業教育機構、重點中等專業學校、達到規定標準的成人高校等不同形式和類型的學校迅速納入高等職業教育類型，“三年大擴招”的序幕由此拉開。世紀之交，大批中等專業學校“升格”為大專，高等職業教育的規模得到大發展，形式結構不斷調整，全國高職（高專）院校規模從1998年的432所增加到2004年的1047所，同期的高職（高專）在校生從118萬人增加到597萬人[4]。

探索調整高等職業教育層次結構也是這一階段的任務之一。1999年《面向21世紀教育振興行動計劃》《中共中央關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》提出，允許職業技術院校畢業生經過一定選拔程序進入本科高等學校繼續學習。調整政策在短期內帶來了高職畢業生“專升本”的全國性熱潮，某省2000年的高職學生專升本比例為5%，2003年迅速上升到30%，并且該省教育行政主管部門有計劃將比例提升到50%[5]。政策目標帶來的政策效益明顯，但以招生選拔考試作為高職畢業生深造的唯一切入點，這種做法僅是政策發展期的一種探索性嘗試，并未真正意義上改變高等職業教育的層次結構，其合理性和可行性在實踐中受到的沖擊，也成為高等職業教育結構調整政策轉型的助推力量。

（三）政策加速期（2004年至今）

政策加速期內，高等職業教育的形式結構和層次結構調整導向發生全面變革，職業技術學院與普通本科高校是政策變遷涉及的兩種學校類型。職業院校禁止升格為本科院校，發展的重點集中在類型發展、質量提升方面，通過國家示范性（骨干）職業院校建設、中央財政支持專業建設、職業教育產教融合項目等予以落實；普通本科高校發展的重點集中在轉型發展、全面變革等方面，通過政策引導，納入高等職業教育結構調整的范疇。

一方面，“禁止職業技術學院升格為本科”成為“不討論不動搖”的政策領域。20世紀90年代中后期，“三改一補”與”高等教育大眾化”兩項關鍵政策影響的疊加，使得高等職業教育的人才培養質量、資源配置、師資隊伍等問題在21世紀初集中出現，迫使國家層面的調整政策出臺。職業教育政策領域，2004年發布的《教育部等七部門關于進一步加強職業教育工作的若干意見》明確指出：從2004起到2007年，中等職業學校不再升格為高等職業院校或并入高等學校，專科層次的職業院校不再升格為本科院校。2005年公布的《國務院關于大力發展職業教育的決定》則將限制職業院校升格的期限延長至2010年。2014年《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》又重申了這一政策決定。高等教育政策領域，2006年《關于編報2006年普通高等教育分學校分專業招生計劃的通知》中，明確限制舉辦高職專升本的學校，高職專升本的畢業生名額需嚴格控制在本屆應屆畢業生的5%以內。2006年《教育部關于“十一五”期間普通高等學校設置工作的意見》，以及2011年《教育部關于“十二五”期間高等學校設置工作的意見》都明確規定“中等職業學校原則上不升格為高等職業學校，不并入高等學校；高等職業學校不升格為本科學校，不與本科學校進行合并，也不更名為高等專科學校。”盡管國家政策對高職升本進行嚴格控制，2004～2014年，高職院校仍積極通過“聯辦”、“創辦”、“試辦”和“轉辦”等形式試行本科層次職業教育[6]，籌備和推進多途徑的高職層次上移探索，但沒有高職院校升格為本科院校的案例。2015年《教育部關于同意建立天津中德應用技術大學的函》，則成為高等職業教育結構調整的特殊突破口。

另一方面，地方性普通本科院校在21世紀10年代進入高等職業教育結構調整的政策框架，成為高等職業教育層次結構和形式結構轉型的重要政策對象。2014年，國務院《關于加快發展現代職業教育的決定》明確：“引導一批普通本科高等學校向應用技術類型高等學校轉型，重點舉辦本科職業教育。”國家明確高等職業教育中本科層次的高校主要由普通本科高校轉型而來，這一結構調整的重點范疇引發地方政府和普通本科院校不同的實踐態度，也成為當前高等職業教育結構調整的熱點問題。

推動地方性普通本科院校轉型舉辦本科職業教育，促進高等職業教育結構調整，已經成為中國職業教育體系適應國家新型工業化發展戰略的政策選擇。但從深層次來說，高等職業教育結構調整呼喚層次、形式、布局等宏觀要素新型關系的構建，政策應賦予不同類型院校更多的自主權，才能契合高等職業教育結構調整的復雜性、長期性和全局性需求。

二、高等職業教育結構調整政策的特征審視

（一）運動式治理的表征及其有效性

高等職業教育結構調整政策呈現出運動式治理的特征。運動式治理是國家、政府針對特定問題自上而下開展有組織、有目的、規模較大的重點治理過程[7]，表現為政策執行過程中的強制權限、選擇性激勵和壓力機制等典型操作措施[8]。高等職業教育結構調整的部分政策措施具有運動式治理的典型性。（1）對高職院校升格的強制權限。1999～2003年間，為配合推進高等教育大眾化，全國快速增設114所“專升本”的本科院校，2004年后，職業教育、高等教育等多個層面的政策全面禁止高職院校升格為本科院校，“高職升格”成為“不討論不動搖”的敏感領域。（2）對普通本科高校轉型引導的選擇性激勵。2014年5月，國家政策明確要引導一批普通本科高等學校舉辦本科層次職業教育后，系列的試點、指標、項目等“選擇性配置”迅速對轉型政策進行資源支撐，至2014年6月，全國600余所地方普通本科高校已有130余所提出試點申請[9]，彰顯了政策動員與資源激勵對于普通本科高校的有效調動。（3）逐級傳遞的壓力機制。高等職業教育結構調整政策加速期內的“三改一補”方針，以及高等教育大眾化階段的“擴招”政策都體現了中央政府對地方政府、地方政府對地方職業院校的自上而下的壓力傳導。

高等職業教育結構調整政策的運動式治理有其有效性，同時也遭到質疑。一方面，運動式治理能在短期內提高各級政府、普通本科高校、高職院校等利益相關者參與高等職業教育結構調整的積極性，確保國家意志在確定的程序與有限的時間內有效落實；另一方面，運動式治理的強制權限以及選擇性激勵等操作措施有可能引發高等職業教育結構的紊亂，甚至影響高等職業教育的內生發展能力。

（二）工具理性的挑戰與價值理性的回歸

高等職業教育結構調整政策的變遷在工具理性與價值理性的兩端行進，工具理性的特征彰顯。工具理性和價值理性是馬克斯·韋伯劃分的人類理性的兩個維度，工具理性考慮的是手段對達成目標的可能性，重視方法的定量、規范和精細；價值理性強調對固有價值的純粹信仰[10]。回顧各個時期高等職業教育結構調整政策，20世紀80年代，《中共中央關于教育體制改革的決定》等政策文件倡導“使職業技術教育得到廣泛的發展”，推崇價值理性，高等職業教育的形式結構和層次結構調整沒有明顯的功利主義特征；20世紀90年代中后期到21世紀初期的5年，在“高等教育大眾化”的限期性任務壓力傳導下，高等職業教育結構調整轉向以工具理性為導向的效率優先發展，升格、轉制而成的高職院校數量劇增，高職招生規模也快速達到與普通本科教育大體相當的比例。2005年，高職院校招生人數占當年普通高校招生總數的53%[11]。而在經歷大規模擴招引發的高等教育質量危機后，高等職業教育結構調整政策的價值理性逐步回升，并在2014年的《現代職業教育體系建設規劃》中得以融合。

由此可見，價值理性是高等職業教育結構調整政策不變的內在追求，而工具理性則是其無法回避的現實挑戰，不管是凸顯在政策表面還是隱藏在政策執行過程中，政策工具理性都被放大被關注。如何統一政策的工具理性和價值理性，不僅是高等職業教育結構調整這一特殊領域的特有問題，同時是整個公共政策領域的永恒追求。

（三）政策空間的利用及其對政策變遷的推動

高等職業教育結構調整的政策過程中存在一定的策略空間，發現和利用策略空間是政策部門和政策對象推進政策變遷的動力。兩個典型事件體現了策略空間的存在，一是天津中德職業技術學院在教育部反復強調和堅持“原則上”不允許高職升格的敏感政策背景下，于2015年11月獲得教育部批復，升格為天津中德應用技術大學；二是教育部2014年釋放普通本科高等學校向應用技術類型高等學校轉型的改革信號以來，各地方政府與普通本科高校表現出不同的態度和行動策略，至今，高等職業教育的形式結構和類型結構并未因這一轉型政策而實現實質性的調整。

策略空間源于政策對象需求與政策主體供給之間的錯位，政策主體和對象積極采取良性互動的方式解決矛盾，既拓展了政策的策略空間，并推進了政策的變遷[12]。在高等職業教育結構調整政策中，負責政策制定和執行的中央教育行政部門和地方教育行政部門是政策主體，而各級各類職業院校則是采取策略行為的政策對象。

策略空間的產生首先體現為政策主體的自由裁量權，地方政府在不違背中央精神和原則的情況下，具有對政策因素進行取舍的自由，以達到滿足本地高職院校需求并發展本地高等職業教育的目的。如在2004～2015年，教育部將禁止高職院校升本定調為“不討論不動搖”的領域，但仍有多個省份探索高等職業教育層次結構調整的多種路徑，其中遼寧省教育廳組織高職院校開發四年制高職本科教育試點專業人才培養方案，河北省教育廳組織高職院校與本科院校合作舉辦本科工程教育試點班[13]。

其次是政策規范具有可變通性。政策規范是政策主體對政策對象進行管理的文本，屬于“程序制約”，政策部門可以通過其所掌握的自由裁量權對政策供給主體、范圍進行合法變通，從而改變政策文本的實質含義，擴大政策供給與需求的一致性程度。如2014年《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》中提出要“探索發展本科層次職業教育”，建立“專業學位研究生培養模式”，“形成定位清晰、科學合理的職業教育層次結構”，不同省份在具體實施方案中，對國家政策進行了地方性的認定和解釋[14]，其中廣東省提出要改造提升一批中職學校參與高等職業教育人才培養，鼓勵示范性高等職業院校培養高層次應用技術人才，聯合培養專業學位研究生，多種形式發展高等職業教育。

第三是政策資源具有可交換性。與政策規范的程序制約不同，政策資源的分配是由政策主體掌握的具有強約束力的實質制約，在不同的政策主體和政策對象之間，政策資源可實現交換。地方教育行政部門在政治“晉升錦標賽”[15]中往往需要與地方高校結成“共謀”關系，通過地方教育行政部門與上級教育行政部門的討價還價來獲取政策資源，而政策資源的權威性在給地方院校帶來聲譽的同時，也為地方教育行政部門在同級競爭中帶來優勢。換言之，政策資源的交換性可達到地方教育行政部門與高職院校在政策供給與需求關系上的平衡。如21世紀以來，高等職業教育發展進程中“國家示范性（骨干）高等職業院校建設計劃”、“十三五職業教育產教融合項目”等以“項目制”[16]形式推進的政策中，各地方教育行政部門與當地高職院校的合作關系，既體現了“項目制”的成效，也映射了政策資源交換帶來的影響。

三、高等職業教育結構調整政策的展望

（一）運動式治理與制度化治理并存

高等職業教育結構調整政策中，運動式治理方式有弊端，同時也有必要性。運動式治理是一種回應性的治理狀態，講求聲勢浩大、行動統一、方向一致、效果立竿見影，是政策主體在一定時期內的“路徑依賴”[17]。20世紀末，高等職業教育規模和質量發展需求劇增，而國民教育體系資源供給不足，采用擴招、示范校建設等運動式的治理方式，集中有限的資源有效完成重大的階段性使命，是政策主體面臨資源瓶頸問題制約時的理性選擇。

常態化治理是運動式治理的應然階段，但在制度背景與資源基礎的雙重制約下，高等職業教育結構調整政策難以從運動式治理直接跳躍到僅依賴常態化治理的階段。常態化治理在公共管理領域中被認為是運動式治理弊端的對立方向，也被解釋為可持續型治理、多中心協同治理、制度化治理等，政府通過完善法律、社會、倫理、市場等制度和規則，可實現從運動式治理向常態化治理的范式轉換。從當前實際情況看，高等職業教育發展進入關鍵期，各種問題和矛盾集中在現階段高發，不僅辦學基礎能力、人才培養質量、師資隊伍能力等舊的發展問題仍待解決，激發活力、體系建設、生源結構類型等新問題也層出不窮，而高等職業教育結構調整的制度尚未能及時跟上現實需求。對待影響較廣的、資源需求較多的重大問題，不能依靠按部就班的常態化治理，而要用特殊的方式加以處理，運動式的特殊治理方式是處理這一時期內重大階段性問題的必要選擇之一。雖然就結果而言，運動式治理或許難以從根本上解決高等職業教育結構調整政策的所有問題，但就過程來說，運動式治理是現有治理條件下無法繞過的環節。因此，運動式治理有其現實性與合理性的基礎，在未來一段時期內，運動式治理與常態化治理方式將在高等職業教育結構調整政策中并存。

（二）常規性變革與范式性變革并行

前文對策略空間的討論，回應的是高等職業教育結構調整政策將如何變遷的問題。策略空間既推動政策的常規性變革，又對政策的范式性變革產生影響。

常規性變革是指新政策在原有政策文本和計劃上進行細微的修補，對政策問題的處理基本上依據已經存在的方式進行解決，保持政策的連貫性。在高等職業教育結構調整的政策領域中，在一段相對穩定的時期內，對某個問題的解釋和常規的解決途徑都是相對固定的，常規性的政策變革發生在政策主體對政策對象的各種規制與調整之中，當各種類型的規制發生困難時候，政策主體和政策對象都會利用策略空間選擇可調整的政策方案，完善政策規程[18]。如政策對職業教育體系以及高等職業教育的定位問題，從1985年的《中共中央關于教育體制改革的決定》首次提出：“逐步建立起一個從初級到高級、行業配套、結構合理又能與普通教育相互溝通的職業技術教育體系”伊始，1991年《國務院關于大力發展職業技術教育的決定》中關注“中國特色”、“形式多樣”，1994年《〈中國教育改革和發展綱要〉的實施意見》增加“相互銜接”、“比例合理”等要素，直至2014年《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》明確為”中高職銜接“、“優化高等職業教育結構”。高等職業教育的結構調整政策在職業教育體系建設政策的變遷進程中逐漸趨于完善，高等職業教育作為職業教育體系中的重要層次，其發展的結構、方式、途徑等政策風格并沒有發生顯著改變，政策理念、價值和態度在未來也將延續成為常態存在。

相對于常規性變革而言，范式性變革是指對政策問題的價值、態度和解決方案的根本性變革。在高等職業教育結構調整領域，2014年開始的引導普通本科高校向應用技術類型高校轉型發展、辦本科層次職業教育的政策，可以認為是范式性的重大政策變革。縱向考察高等職業教育結構調整政策變遷，國家和地方教育行政部門利用策略空間對本科層次的職業教育進行了形式上的調適，允許高職院校通過聯辦、試辦、合辦等多種形式舉辦本科層次職業教育，從而一定程度上改變了政策在本科層次職業教育資源供給上的范圍和性質，結合國民教育體系的基礎條件，政策主體在多重策略空間的綜合影響下，選擇“引導普通本科高校向應用技術類型高校轉型”作為高等職業教育層次結構調整的政策方案。從發展的角度看，政策主體與政策過程在策略空間的博弈過程中，態度和解決路徑發生根本變革是偶然中的必然。

政策的常規性變革屬于政策發展過程中的常態存在，而范式性變革在政策主體與政策對象互動的策略空間中形成，因此，高等職業教育結構調整政策路徑的變遷仍帶有不確定性，將是常規性政策修補與范式性政策變革并存的進程。

（三）工具理性與價值理性互動整合

經過三十余年的探索和發展，中國高等職業教育結構調整政策將對價值理性和工具理性進行合理的互動整合，使傾向于提高效率的工具理性與追求教育公平、人文關懷的價值理性有機結合，實現兩種理性力量的和諧統一。工具理性與價值理性的互動整合體現為兩個方面：一方面，在高等職業教育結構調整政策制定的過程中，既關注達到政策目標的技術手段，同時也關注政策執行的人文關懷。例如在《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》的“優化高等職業教育結構”板塊中，轉型發展、加快改革步伐等政策措施體現了工具理性，分類管理、特色發展的措施則彰顯了價值理性，突出高等職業教育結構調整政策的公共性、倫理性本質內涵。另一方面，高等職業教育結構調整政策執行的剛性與變通將實現統一。隨著經濟社會發展與人民群眾對高等職業教育的層次需求不斷上升，本科、專業學位研究生層次職業教育資源如何供給將是下一階段高等職業教育層次結構調整的重點和難點，目前最重要的是如何使高等職業教育層次結構的調整政策更具現實性，以更完善的措施完成政策目標。政策執行者處理高等職業院校升格為本科、普通高校轉型為應用技術大學等問題上已經走出差異化處理的步子，“一刀切”的政策執行方式和步驟在逐漸調整，因時、因地逐步調整高等職業教育層次結構，確保資源、機會與行動的正義性、必要性和現實性。

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責任編輯 韓云鵬