大學生創業扶持政策執行效果評價

陳德仙+侶傳振

摘要：大學生創業扶持政策執行效果評價是近年來學界研究的一個熱點，取得的成果主要集中在基本概念、框架體系、指標體系、政策評價、影響因素和完善路徑等方面。回顧已有研究，梳理相關文獻，不僅可以確切把握該研究的進展和動態，還能從中發現問題和不足，有利于該研究的進一步開展。

關鍵詞：大學生；創業扶持政策；執行效果；評價研究

中圖分類號：G715 文獻標識碼：A 文章編號：1672-5727（2017）04-0074-05

一、既有研究回顧

（一）大學生創業扶持政策的基本概念

綜觀學界對大學生創業扶持政策概念的界定，可以概括為兩類：一類是在一般意義上的概念界定，另一類則是從狹義和廣義兩個角度的概念厘析。

在一般意義上界定大學生創業扶持政策的概念，主要包括三種定義：一是從創業環境視角來界定，認為是政府為大學生創業營造良好的文化、制度等創業環境而采取的一系列政策和措施[1]；二是從激勵手段視角來界定，認為是政府為刺激大學生創業而采取的一系列經濟、教育、服務等激勵政策和措施[2]；三是二者結合起來界定，認為是政府從定性上塑造良好的創業環境，從定量上刺激更多大學生創建企業而采取的一系列政策和措施[3]。

從狹義和廣義兩個角度來界定大學生創業扶持政策的概念。狹義上，一般認為是政府支持和幫扶大學生創業過程的一系列經濟、教育、服務等政策和措施[4]。廣義上有兩種解釋：一是政策主體從政府擴寬到高等院校、創業園等[5]；二是政策內容從經濟、教育、服務等延伸到社會保障等方面[6]。

（二）大學生創業扶持政策的體系框架

陳成文指出，大學生創業扶持政策是針對大學生這個獨特的創業群體，本質上與一般的創業扶持政策是相同的[7]。目前，各研究組織和個體學者關于大學生創業扶持政策體系框架形成了豐富的研究成果。

一類是由國際組織或社會團體提出的創業扶持政策體系框架。有代表性的是全球創業觀察GEM 框架、OECD框架、瑞典小企業研究基金會所MOS框架、創業機會協會AEO框架和芬蘭貿易與產業部門MTI框架等。另一類是由個體學者提出的創業扶持政策體系框架。Lundstrom和 Stevenson將其分為促進創業文化、開展創業教育、減少進入障礙、啟動資金/融資支持、商務支持和刺激目標群體[2]；陳成文將其分為創業教育培訓政策、創業促進政策、創業融資政策和創業環境政策[7]；熊偉將其分為輿論宣傳、教育培訓、開業優惠、金融優惠、稅收減免、財政扶持、所有制優惠、產業引導、綜合服務、企業退出、社會保障、生活配套和風險規避[8]；錢昇將其分為政策性融資扶持、稅收優惠和規制環境扶持、創業場地及費用扶持和創業服務[9]；李明將其分為2010—2011年的創業優惠政策具體化，2012—2013年的全面深化改革，2014年的更多省份參與，共創良好環境[10]。

（三）大學生創業扶持政策執行效果評價指標體系

目前，學界關于大學生創業扶持政策執行效果評價指標體系的研究較少，主要有以下三位學者的研究成果。

一是劉蘭劍構建的大學生創業扶持政策執行效果評價指標體系，分為創業總體競爭力、創業效益和創業服務3個二級指標，創業規模、創業質量和經濟效益等6個三級指標，創業率、創業成功率和企業比重等22個四級指標[11]。二是任爽提出的政策效應、政策效率和政策回應度3個二級指標，目標實現度、經濟效應和社會效應等6個三級指標，成功創業的大學生人數和接受創業教育培訓的大學生人數等18個四級指標[12]。三是趙建國提出的宏觀稅收負擔、貸款補助、財政補貼、高等教育經費、畢業生人數、就業率、初始薪金等指標[13]。

二、大學生創業扶持政策執行效果評價

目前，學界關于大學生創業扶持政策執行效果評價主要從時間順序、地域范圍、政策類型和指標類型等方面開展。

在時間順序上，趙建國和李明等人從三個階段對大學生創業扶持政策執行效果進行了評價。趙建國指出，1999—2002年的大學生創業扶持政策在促進和解決大學生就業問題上發揮了顯著效果[13]；2003—2008年的大學生創業扶持政策效率逐年下降，政策執行效果逐年遞減[13]。李明指出，2010—2014年的大學生創業扶持政策執行效果有所提升，尤其是在創業教育和政策資金方面，但在政策涉及面及效用性方面仍存在諸多問題[10]。

在地域范圍上，學界對長三角、珠三角等地的大學生創業扶持政策執行效果的評價較為典型。錢昇指出，上海市大學生融資扶持政策起步早，運作規范，創業場地和費用扶持已經形成一定規模，但政策針對對象窄，稅收優惠和規制環境力度不足[9]；王惠指出，浙江省大學生創業扶持政策起到了催生創業者的作用，產生了一定的執行效果，但與政策預期有一定差距[14]；湯耀平指出，廣東省大學生創業扶持政策執行效果評價不高，關注政策比例不高，認知度低[5]；任爽則定量地指出，杭州市大學生創業扶持政策執行效果評價得分為81.68分，總體執行效果為良[12]。

在政策類型上，陳成文認為，創業教育培訓政策、創業培訓有長足發展但創業教育落后，創業促進政策減少，進入障礙政策日漸完備但商務支持不足，創業融資政策、信貸政策日趨合理但創業基金政策滯后，融資渠道單一，創業環境政策改善，硬環境日益完善但改善軟環境政策缺失[7]；湯耀平認為，創業教育政策、創業金融政策、創業環境規制政策執行效果不佳，認知度低[5]。

在指標類型上，任爽從政策效應、政策效率、政策回應度3個二級指標對杭州市大學生創業扶持政策執行效果進行了評價，政策效應得分為88.90分，執行效果為優良；政策效率得分為81.04分，執行效果為良；政策回應度得分為67.46分，執行效果為中[12]。

（一）大學生創業扶持政策執行效果影響因素

美國學者史密斯認為，影響公共政策執行的宏觀因素主要是政策本身、政策執行、政策主體、目標群體和政策環境[15]。目前，學界主要從以下幾個方面進行研究。

1.資金因素

陳益純提出，資金限制因素是影響大學生創業扶持政策執行效果的關鍵因素[16]。許蓉艷指出，大學生由于社會關系等因素導致創業融資渠道單一，金融機構對大學生創業持質疑態度[6]；郭德俠提出，專項資金投入的程度和財稅支持力度不足[17]；趙建國進一步指明了政府在貸款補助、財政補助、高等教育經費、稅費減免和社會保險費等方面的投入不足及效率損失[13]；錢昇則提出地方政府的財政支付能力對大學生創業扶持政策的規模和可持續性有著直接影響，而財政支付能力既要受到現有稅收制度的約束，又要受到地方政府稅收能力的影響[9]。此外，林雪治還提出了我國稅收優惠措施的創新性、限制性和合理性問題[18]。

2.政策本身因素

董元梅指出了政策的可操作性及科學規范程度問題[19]；湯耀平提出了政策的范圍和內容等因素[5]；葉映華提出了政策與政策之間的銜接和協調程度是否存在隔閡與矛盾的問題[20]；林雪治提出了政策的針對性是否充分注意到大學生這一群體的特殊性問題[18]；郭德俠提出了政策之間的配套體系問題[17]；王惠提出了政策的明確性和目的性問題，若政策模糊不清，可能導致大學生難以理解，另外，政策的目的應該與政策受體的主觀需求相吻合[14]；李明提出了政策的限制條件問題，若限制條件太多，難以產生實際效果[10]。

3.政策執行因素

在政策宣傳方面，許蓉艷提出了政策宣傳的普及面問題[6]；湯耀平提出了政策宣傳工作的協調性與合力程度問題[5]；任爽提出了政策宣傳方式、宣傳內容等問題[12]；吳珊提出了宣傳主體的單一性及宣傳渠道的單一化問題[4]；張可提出了宣傳工作的認知情況問題[21]。在政策落實方面，許蓉艷提出了政策落實的具體執行細則問題[6]；錢昇提出了社會中介等補充性服務主體問題[9]；葉映華提出了執行過程中的民主問題[20]；湯耀平提出了政策落實的機制及程序問題[5]；吳珊提出了政策落實中的監督問題[4]；趙建國提出了政府失范和后續政策跟進問題[13]；李明提出了政策執行力度問題[10]。

4.政策主體因素

董元梅提出了政策主體部門之間的協調性問題[19]；湯耀平提出了政策主體的組織結構合理性及簡政放權問題[5]；葉映華提出了政策主體的服務辦事效率與辦事能力問題[20]；任爽提出了政策主體的目標管理問題[12]；張可提出了政策主體職權的明確性問題，若職權交叉，將嚴重影響政策執行效果[21]；林雪治提出了政策執行人員的服務素質及政策主體的認知程度問題。

5.目標群體因素

葉映華提出了大學生的社會經歷、獨立能力和管理工作能力問題[20]；湯耀平提出了大學生自身創業意識及承擔風險的能力問題[5]；任爽提出了大學生道德思想素質問題，存在大學生創業項目以次充好、搭便車的現象[12]；任爽同時還提出了大學生創業能力、適應市場能力、企業盈利能力和企業規模等問題[12]；吳珊提出了大學生對政策的認知程度問題[4]；郭德俠提出了大學生的戶口、人事檔案、技術職稱等問題[17]；王惠提出了大學生的創業意愿及主觀差異性問題[14]。

6.政策環境因素

董元梅提出了戶籍分割、地方保護主義和基本法律缺失等問題[19]；張可提出了創業環境的寬松程度、市場準入條件和創業者的合法權益等問題[21]；任爽從經濟視角提出了地區經濟基礎和創業氛圍問題[12]；林雪治提出了政策與地區法律法規的矛盾性問題[18]；王惠提出了地域文化、人文精神、社會環境及分擔創業風險的機制與保障體系等問題[14]。

（二）大學生創業扶持政策執行效果完善研究

1.資金層面

一方面，陳益純提出應降低大學生創業企業的稅率[16]；錢昇提出應擴大政府新的稅源，以增加對大學生創業扶持政策的投入[9]；郭德俠提出在減稅方面可以采取加速折舊、稅基式減免等創新方式[17]；張可提出應開展稅收監督和質量評估[21]。

另一方面，林雪治提出應構建政府主導金融機構，企業、學校等多元參與的完善的大學生創業金融支持體系[18]；在此基礎上，許蓉艷提出政府應加大財政支持力度[6]；湯耀平提出政府要大力發展信用擔保行業[5]；任爽提出可采取動產抵押、股權質押和商標質押等創新抵押方式[12]；郭德俠提出應構建多渠道的融資政策體系，包括創業基金、銀行貸款、風險投資和發放債券等[17]；林平提出應完善小額貸款政策，提高貸款額度，簡化貸款程序[22]。

2.政策本身層面

王惠提出應構建以政府為主導的多元主體的完善的大學生創業扶持體系[14]。一方面，湯耀平等人強調應重視和完善創業教育政策[5]；許蓉艷提出應實施免費創業培訓政策，完善社會保障政策[6]；錢昇提出應完善創業平臺政策[9]；郭德俠提出應完善創業配套政策[17]；林雪治提出應統籌協調創業教育促進、培訓補貼、資金扶持、場地扶持、服務扶持、稅費減免等政策的制定和整合[18]。另一方面，董元梅提出應提高政策的可操作性[19]；湯耀平提出應減少政策的限制條件[5]；葉映華提出應從“全面扶持”的政策原則轉變為“擇優激勵”[20]；林雪治提出應加大政策優惠力度[18]；王惠提出政策首要目標應轉變為促進弱小創業者之間的公平競爭[18]；李明提出應增強政策的針對性，減少限制條件[10]。

3.政策主體層面

許蓉艷提出政府應加大政策落實程度和公開程度[6]；陳益純提出應設立統管大學生創業的專門機構[16]；湯耀平提出政府應出臺更多的大學生創業扶持政策[5]；葉映華提出應增強部門之間的協調性，理順各部門的職能關系[20]；錢昇提出政府應動員和組織更多的社會中介[9]；任爽提出政府應建立和完善政策信息反饋渠道[12]；趙建國提出政府應減少政策執行過程中的效率損失[13]；郭德俠提出應簡化政策程序，降低政策門檻[17]；林雪治提出應強化政策主體服務水平，端正服務態度，提升服務積極性和主動性[18]；王惠提出政府應秉承有所為、有所不為的有限理論和適度干預理論[14]；林平提出應加強政策宣傳力度，優化政策宣傳方式[22]；李明提出政府應為大學生創業提供“一條龍”創業服務[10]。

4.目標群體

陳益純提出應提升大學生創業意識[16]；許蓉艷提出應提升創業者自身的綜合素質尤其是信用水平[6]；錢昇提出應提升創業者自身的創業意愿和創業積極性[9]；湯耀平提出大學生自身應確定合理的創業目標[5]；吳珊提出大學生應提升創業基本知識和技能[4]；李明提出應增強大學生的創新能力和企業家精神等[10]。

5.環境層面

在法律環境方面：董元梅提出應修改《就業促進法》等法律[18]；許蓉艷提出應加強已有的法律法規的貫徹落實機制[19]；林雪治提出未來需要制定一部全國性法律扶持大學生創業[18]；王惠提出應為大學生提供公司法、合同法等多種法律在內的法律風險防范教育、服務和救濟體系，同時還提出創業情況較好的地區可以率先出臺地方性法規[14]。在文化環境方面：陳益純提出應弘揚獨立自主的創業精神，營造全社會尊重、包容、支持創業的輿論氛圍[16]；吳珊提出創業政策應謀求創業共識的形成，發展創業文化[4]。在社會保障方面：李明提出應完善社會保障體系，尤其是戶籍、住房和醫療衛生等方面[10]；湯耀平提出對經濟困難創業大學生需要重點扶持[5]。在監督管理方面：任爽提出應加強對基層部門的監管力度[12]；許蓉艷提出應對政策執行部門落實問責制度[6]。

三、簡要評析

（一）構建的大學生創業扶持政策體系框架缺乏實用價值

國外學者沒有專門針對大學生創業扶持政策進行體系框架構建，而我國學者對此構建的種類多種多樣，如一般框架、歷史性框架等，但缺乏完整性和系統性，很少有學者對政策進行完備而又系統的梳理，并且沒有針對大學生的獨特需求形成一個實用型的政策體系框架，更多的只是停留在學術層面而不是實用層面。

（二）評價指標體系研究尚未成熟

目前，關于大學生創業扶持政策執行效果評價指標的研究較少，具有代表性的只有劉蘭劍和任爽的研究。已有的評價指標體系也存在一些問題，首先，指標的篩選更多地是從執行主體和指標數據獲取的難易程度等層面進行考量，忽視了目標群體的需求問題以及對政策本身和執行環境的整體考量；其次，評價指標的優化普遍缺乏科學性和系統性，不具有說服力；再次，評價指標的權重確定缺乏科學嚴謹的方法；最后，各評價指標體系的標準化問題嚴重，使得評價結果難以比較。

（三）在影響因素研究方面忽視了目標群體的關鍵作用

現有的文獻對大學生創業扶持政策執行效果影響因素的分析主要集中在資金、政策本身、政策主體、政策執行等方面，總體而言已經較為全面。但是，忽視了目標群體的關鍵作用，已有的研究成果也不夠深入，這是目前學界已有的文獻中所不足的。

（四）完善路徑的提出缺乏體系化

我國學者對大學生創業扶持政策執行效果完善路徑的提出是割裂的和不系統的。首先，諸多學者提出的對策意見難以形成體系，沒有借鑒相應的理論模型，從執行主體、目標群體、政策本身、執行環境等層面逐一系統地提出對策意見，并形成合力、解決問題；其次，研究過于強調政策主體和政策本身的作用，忽視了目標群體和政策環境等因素。

四、未來展望

未來，學界對大學生創業扶持政策執行效果的評價會更加深入和細致，具體而言，發展趨勢可能包括以下兩個方面：

第一，在研究范疇上，學界依然會從兩個角度開展：一是學術研究的理論基礎角度，二是實證研究的對策角度。在理論基礎方面，學界會對大學生創業扶持政策的概念、本質等方面達成共識，形成更具有實用價值的政策框架體系，構建更加成熟的政策評價指標體系。在實證研究的對策方面，將會更加重視影響因素中的目標群體的關鍵作用，形成更加體系化的對策建議。

第二，在學科研究范式上，大學生創業扶持政策執行效果評價也將會進入跨學科性的交叉研究。在未來的研究中，政治學、經濟學、社會學、人口學、法學等學科的界限將會模糊，相互之間的借鑒和介入會促使我國大學生創業扶持政策執行效果評價研究更上一個臺階。

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（責任編輯：王恒）