制約能源互聯網發展的制度因素分析

呂久琴，陳 浩，樊倩倩

（杭州電子科技大學，浙江 杭州 310018）

制約能源互聯網發展的制度因素分析

呂久琴，陳 浩，樊倩倩

（杭州電子科技大學，浙江 杭州 310018）

能源互聯網是未來世界能源供給的主要形態，世界上主要國家都在積極探索未來能源轉型的發展路經，我國政府也不例外。制度建設是能源互聯網發展的基礎和保障。文章從制度的視角，分析了能源互聯網發展的必要性，闡述了四個層次的制度因素及其關聯性，重點論述了能源互聯網發展的制度障礙及其消障的措施，旨在為我國發展能源互聯網提供一些改進的政策建議。

能源互聯網；制度；治理機制；資源分配機制

聯合國的統計數據顯示，2015年可再生能源占據全球能源的10%，該比例比2007年增長了一倍。德國在2015年消費的能源中，大約有30%來自于可再生能源，是世界上使用可再生能源比例最高的國家。隨著能源生產和消費結構的不斷變化，新型的規則、理念、模式和公司都有可能出現，這意味著傳統的能源企業可能會因此失去原有的壟斷甚至統治地位。美國華盛頓特區經濟趨勢基金總裁杰里米·里夫金認為：未來能源行業將會發生顯著的變化，大公司將是能源管理和運維公司，是擁有大數據的平臺型公司，這些公司規劃能源流通網絡，提供調配和管理服務。能源由廣大的中小型散戶提供。美國、德國、日本等發達國家已經開始了能源互聯網的建設，以往的生產運作方式將不能適應能源互聯網的要求，將會逐漸退出歷史舞臺，即將興起整體的協作式網絡，必須將能源的生產者、傳遞者、消費者和其他主體連接在一起，才能建立智能電網和新的能源生態體系。

在西方發達國家積極部署能源互聯網的背景下，2016年2月我國發改委、能源局和工業和信息化部聯合頒布了《關于推進“互聯網+”智慧能源發展的指導意見》，提出了能源互聯網的總體要求、重點任務和組織實施規則。“能源互聯網”標準體系的總體框架和行動路線已經初步形成，其試點示范項目的實施方案也即將下發。毫無疑問，能源互聯網的發展需要多方主體的參與和協作，而我國能源行業仍屬于國家宏觀調控的重點領域，具有較強的壟斷性，盡管之前的電力體制改革對民營企業進入售電領域的相關條款進行了放寬，但改革的步伐并不大，效果也不明顯，而同期的德國卻已經實行了廠網、輸配、配售等分開以及電力交易，實現了電力市場100%的自由化。立法的缺失，體制的障礙和機制的不完善都嚴重制約著我國能源互聯網的發展。規范、公平、合理的制度安排是我國發展能源互聯網的前提和保障。

一、能源互聯網制度建設的必要性

里夫金預測，2040年全球80%的能源市場將屬于可再生能源。由能源互聯網引起的消費結構的巨大變化，將會對世界能源、社會、經濟和環境可持續發展等具有重要意義。信息技術與可再生能源的結合促進了能源互聯網的產生和發展，為可再生能源的有效利用提供了可行的技術方案。國際上，能源互聯網的發展始于2008年。德國的E-Energy和美國北卡萊納大學未來可再生電能傳輸及能量管理系統（FREEDM）是世界能源互聯網模式的代表。美國以《能源獨立與安全法案》、《恢復和再投資法案》等一系列法律為基礎，在能源互聯網領域已經形成了一套較為完善的體系。歐盟從2000年開始大規模推進碳減排計劃和政策，并于2011年發布了“能源基礎設備”戰略報告，該報告呼吁將歐盟各成員國的電網、氣網等能源網絡連結起來。德國以《能源經濟法》為基礎，希望通過信息化來構建能源互聯網。2008年，德國聯邦經濟技術部與環境部提出了打造新型能源網絡，實現綜合數字化互聯以及計算機控制和監測的目標，同時也推出了技術創新促進計劃E-Energy。2010年9月，德國聯邦經濟技術部明確了到2050年實現能源轉型的發展目標，并對可再生能源開發、電網建設等提出了可行的操作措施。無論是美國、德國還是日本，在發展能源互聯網時，都遵循立法先行的原則，通過國家戰略規劃，明確發展目標和方向，同時輔之以大量的、強有力的財稅支持手段。

能源互聯網既是一次能源生產、消費和政策體制的變革，也是能源領域的技術革新，還是推動能源生產和消費革命的強勁引擎，更是人類社會生活方式的根本性革命。當然，能源互聯網的根本目標是實現終端能源的“清潔替代”和“電能替代”，徹底改變現有的能源生產和消費模式，構建互聯共享的多元化能源供給體系[1]。我國發展能源互聯網具有重要的戰略意義和現實意義。首先，從環境與安全方面來看，我國經濟發展與能源消費之間的突出矛盾是因為能源結構不合理所導致的。能源互聯網的發展能夠大大降低經濟發展對化石能源的依賴程度，能夠從根本上解決能源消費與經濟發展之間的矛盾，有助于維護能源安全。其次，“互聯網+制度”的提出，為我國能源體制改革以及產業結構調整奠定了基礎。互聯互通將從根本上改變我國能源生產與消費模式，能源互聯網的高度開放性將會推動能源體制的變革。就我國目前的情況來看，能源互聯網的立法缺失，現有的電力體制和機制、關鍵技術標準等都還沒有達到能夠實施能源互聯網的要求，在具體制度方面還存在著執行、實施等方面的問題。只有立法先行，改革電力體制和市場機制，完善管理性制度和激勵性制度，我國的能源互聯網才能盡快地進入正常的發展軌道。

二、能源互聯網發展的制度因素層級

根據威廉姆森的理論，新制度經濟學把制度因素分為四個層次[2]：第一層次為嵌入性制度或者社會和文化的基礎，它位于制度層級的頂層，是整個制度設計的基礎，包括宗教、風俗習慣、道德、行為準則等非正式制度。第二層次為制度環境，特指各種法律和制度,它是對嵌入性制度的反應和體現。第三個層次為治理機制，指制度安排實施的具體構成部分。至于第四個層次，是指短期資源分配制度,具體指日常的經濟運行。嵌入性的制度主要有電力行業中人們的習慣、宗教、道德、行為準則等，法律環境制度包括憲法、能源互聯網行業相關法律、規章等，治理機制包括體制、機制等方面，短期資源分配制度包括價格補貼制度、可再生能源配額制度、區域性網絡交易制度、區域性能源互聯網發展制度等。

圖1 制度因素的四個層次

三、影響能源互聯網發展的制度因素

（一）嵌入制度或者社會和文化的基礎

嵌入制度是人們在社會交往過程中逐步形成，并得到認可的約定成俗、共同恪守的行為準則，包括價值觀念、文化傳統、風俗習慣、道德倫理等多個方面，它是一種非正式制度，其中，“習慣”占據中心地位。從能源互聯網的視角，在意識形態上，中央政府已經認識到能源互聯網的戰略意義，鑒于法律、規范等的缺失，國務院以及相關部委才出臺了一系列相關文件、政策。非正式制度必須有正式制度作為補充，才能實現制度的高效。

正式規則是自上而下地發展起來的。首先是一些最高原則，這些原則決定了特定的人群能夠在一起生存、并且組成社會。其次是如何應用最高原則。如果沒有新的情況發生，這個社會應當找到最適合的一組規則，逐漸地，把它沉淀成為習慣；如果出現了意外情況，人們將商量出應付的新的規則。制度的演變往往是從邊際變化開始，先是通過非正式約束的演變，逐漸地達到可能發生質變的“度”，然后正式的規則才能產生變化[3]。

我國長期以來壟斷的電力體制，使得發電、運電、配電、售電等國有企業養成了獲得既有利益的習慣，可能不太愿意接受互聯互通的電力體制改革，甚至可能還會采取一些行為阻止能源互聯網的發展，這就需要政府不僅做好頂層設計和宣傳工作，讓企業從意識形態上認識到能源互聯網的意義；還要從立法、治理機制、資源分配機制等方面調動企業的積極性，讓企業看到能源體制改革可以帶來更大的利益，改革是可持續發展的必經之路。

（二）法律規范

現代的石化資源是不可再生并逐漸耗竭的，資源約束的客觀存在,使得各國政府都高度重視資源領域的問題，努力通過制度的安排來獲得更加安全的能源供應，借以減少未來的不確定性[4]。鑒于能源資源的屬性，其立法必須強調制度對權力界定的作用。縱觀我國能源相關的立法，較少有界定權力范圍的，致使長期以來的能源資源配置無法達到效率最優。目前我國關于能源的法律只有《電力法》、《煤炭法》、《節約能源法》、《可再生能源法》和《石油天然氣管道保護法》等5部單行法，另外還有15部法規。《電力法》、《煤炭法》均已實行了十多年，早已不符合能源發展的現狀。《能源法》自2005年9月啟動起草工作以來，至今仍然沒有進一步的結果。《能源發展戰略行動計劃（2014—2020年）》中提出的關于進一步支持可再生能源發展有關問題的通知、全國風能資源評價技術規定、進一步促進風力發電發展的若干意見、風力發電場并網運行管理規定（試行）等更多地停留在技術進步和開發新能源的層面，忽略了制度創新的過程[5]。至今為止沒有一部專門針對能源互聯網的法律和法規。立法修法的滯后，嚴重制約了能源互聯網的發展。亟待修訂有關法律、法規、政策、標準，為能源互聯網的發展搭建良好的制度環境。

（三）治理機制

1.現行電力體制是妨礙能源互聯網發展的根源。早在2002年，我國的電力體制改革就已經明確了廠網分開、主輔分離、輸配分離、競價上網等目標[6]。廠網分離在改革當年就已經實現，主輔分離直到2011年才算完成，輸配分類、競價上網卻依然沒有實現。目前的售電業務幾乎被電網企業壟斷，是一種“統購統銷”的單一買方（賣方）格局。電力公司全權負責輸配售等各個環節，幾十年來保持不變的售電模式，先由發電企業售給電網企業，再由電網企業售給用戶。在電力監管體制方面，作為獨立監管機構的電監會，因為缺乏核心的電價監管，基本上是無所作為，因此電監會在運行多年后被并入了能源局。發改委價格司負責電價審批，不管監管企業。從而造成企業運行效率低下，處于監管真空地帶[7]。可以想象，長期以來壟斷的電力體制、割裂的監管體制嚴重制約了化石能源企業的轉型升級，妨礙了可再生能源的入網或者并網、利用以及廣泛的推廣，阻止了智慧能源以及未來能源互聯網的開啟和發展。電力體制改革就是要“放開兩頭，管住中間，大力支持分布式發展”，即從兩頭推進電力體制改革，解開輸配售等各個環節。當然，政府可以核定輸配售各個環節的電價，但同時增加用戶對中間環節的可選擇性[8]，漸進式地引入能源互聯網發展的因子。

2.分權制的財權事權安排是跨區域能源互聯網建設的基礎性障礙。具有互聯互通的能源互聯網突破了地區的地理和空間界限，在我國地理范圍內，需要各省、市、自治區通力合作，尤其需要各級地方政府樹立全局性的理念，齊心協力共創能源互聯網的未來。然而，現行的中央和地方政府財權、事權的劃分機制制約著地方政府推進能源互聯網的發展。首先是中央對地方政府的激勵力度不夠，地方政府不愿意從財稅政策上對能源互聯網予以支持。其次是地方政府不太愿意與周邊地區分享能源互聯網的利益，也不會從社會利益視角方面布局能源互聯網，無視跨地區的合作和共贏利益。這就需要中央政府在全國范圍內布局并監控，同時將可再生能源的生產、消費監管權交由地方政府監管和控制；設立專項財政資金，全額收購可再生能源，避免拖欠補貼；進一步降低化石能源的份額，改進和優化能源生產、消費和傳輸的結構。

3.產權模糊和價格管制是市場機制失靈的誘因。制度與技術共同決定了構成生產總成本的交易和轉換成本，從而影響未來的經濟績效。鑒于制度和技術之間存在著的密切聯系，市場的有效性直接決定于制度框架。現有的制度框架不足以保障清晰地界定政府、市場和企業之間的責權利關系。一方面，化石能源的價格沒有彈性，而且污染嚴重；與此同時，可再生能源因為入網難問題造成了大量浪費，棄風棄光現象不斷發生。另一方面，電力行業信息化程度較低，大量電力交易數據“躺在系統里睡大覺”，沒有被充分利用。立足于產權制度改革，界定好發電、電網、售電企業和消費者之間的責權利關系，是電力市場化的前提。大數據、云計算等信息技術是解決監管部門與企業之間信息不對稱的手段。

4.現有科技體制制約著能源互聯網發展的技術基礎。能源互聯網的核心技術既包括能源轉換方面的技術，也包括互聯網方面的技術。一方面，可再生能源的存儲和控制依然是尚未解決的難題，將眾多分布式能量源的電能并入電網的技術也沒有解決。另一方面，能源互聯網需要網絡信息技術和通信技術的共同支持。由能源網絡和信息網絡互聯共享形成的交互網絡，其安全可靠性尤為重要。現有科技體制的制度安排制約著核心關鍵技術的研發和應用。現有政策資助的重點、項目評審以及全國性榮譽獎勵等傾向于集體，難以調動科研工作者個人的主動性。集中式的管理會帶來外行領導內行，小群體綁架整個科學界的后果。知識產權保護制度的乏力往往使得仿制、假冒產品得不到有效懲處，進一步挫傷了科研工作者的積極性。因此，改革科研體制，規范知識產權保護制度，充分調動科研工作者的積極性，為能源互聯網的發展提供技術基礎。

5.財稅激勵機制影響著參與者的積極性。截至目前為止，我國依然沒有制定統一的可再生能源企業所得稅優惠政策。在土地使用稅、土地增值稅、房產稅等其他稅種上也沒有對可再生能源企業設立優惠措施。現有增值稅和消費稅的制度設計不足以激勵參與者參與到能源互聯網建設中去。因此，應該從財政和稅收政策入手，推廣普惠性的財政和稅收政策。借當下“營改增”的契機，形成稅收激勵體系，推進能源互聯網建設。

6.企業制度制約著新型經營模式。能源互聯網具有開放、共享、互聯、互通等重要特征，只有每個參與者的積極參與才能使其發揮出實時高效的效用。到目前為止，大部分的參與者對新能源生產、消費模式的認識和領悟不深，缺乏環境安全意識，以至于我國的能源互聯網建設處于非常初級的發展階段。與此同時，國際能源市場正在發生翻天覆地的變化，國內的市場環境也在不斷變化。無論是發電企業、電網企業還是售電企業，應該樹立服務意識，改進公司治理機制，利用大數據、云計算等轉換經營模式，創造新的消費需求。

（四）短期資源分配機制

1.綠色證書制度和可再生能源配額制。綠色證書制度主要涉及證書的頒發、證書內容及形式、證書的核算、交易、撤銷、終止、證書的監管以及靈活的履行機制等[9]。綠色證書制度已經在二十多個國家的國家層面上實施，它是發展可再生能源的重要制度手段，但我國未正式實施。我國電力系統的市場化程度較低，電力市場監管機制不健全，不僅綠色電力的認證制度尚未建立，而且以證書作為交易對象的市場平臺及其規則尚未形成，因此在短時期內尚無法建立以綠色證書認證和交易為配套的可再生能源配額制[10]。

可再生能源配額制是指一個國家（或者地區）用法律的形式強制規定可再生能源發電在電力供給總量中所占的份額，但電價由市場決定，借以推動可再生能源發展的制度[10]。配額制主要牽扯到火電、電網、地方政府、可再生能源等不同方面。盡管它看起來很完美，執行起來卻非常困難，因為它強制電網收購一定的可再生能源發電，牽涉到各方團體的利益。我國的可再生能源配額制需要依托“新電改”才能進行。“新電改”關于放開輸配以外的競爭性環節電價，向社會資本放開配售電業務，放開公益性和調節性以外的發用電計劃等措施，為配額制的建立和實施提供了可能。目前，內蒙古、湖北等地已經出臺了地方版可再生能源電力配額規定，期待后續的實施工作能夠到位。

2.電價補貼制度。我國目前的電價補貼制度急需改進。一方面，電價補貼金額不斷增大，財政補貼負擔越來越重。財政部公開數據顯示，2015年,可再生能源補貼資金缺口累計逾400億元。即使上調征收標準，也只能彌補部分拖欠費用，無法覆蓋累積的補貼缺口[11]。另一方面，我國的棄風棄光現象非常嚴重。2012—2015年的棄風率分別達到了17%、11%、8%、15%。電網建設速度嚴重滯后是導致風電棄風率增加最直接的原因。因此，借能源互聯網發展的契機，通過電力體制改革借以提升電力生產、儲存和消費的市場化程度，改進和完善現有的電價補貼制度，解決日益增多的補貼額度，進而減輕財政資金的負擔和壓力。

3.區域能源互聯網戰略。鑒于國際形勢的壓力和我國能源行業存在的多重矛盾，我國在部分地區已經開展了能源互聯網的實踐。區域能源互聯網的發展路徑可以分為兩類：一類被稱之為產業鏈延伸模式，比如新奧、協鑫和華電的發展模式。該模式對產業基礎的要求較高。新奧是以燃氣為主導，同時縱深發展發電、冷熱供應，將燃氣、冷、熱、電一起銷售給用戶。協鑫是以光伏、熱電聯產為主導，同時布局天然氣、智慧能源。其分布式微能源網是將天然氣熱電冷系統、風能發電、光伏發電、節能技術、儲能技術、低位熱能等結合為一體（即“六位一體”），提供多種能源服務。另一類被稱之為售電+綜合服務模式，它可以整合節能服務或能效服務等多種增值業務。第二種模式對產業基礎的要求相對較低[8]。可以看出，區域能源互聯網的實施和推廣，為我國局域網、廣域網的發展奠定了基礎。

四、研究結論

能源互聯網是我國未來能源發展的方向，不僅能夠實現我國能源發展戰略，還能夠解決能源行業的體制和結構問題，是我國參與全球能源互聯網的堅實基礎。“新電改”及其六大配套改革文件以及國家發展“互聯網+制度”的決心為能源互聯網的發展奠定了制度背景和政策基礎。從制度的視角發展能源互聯網，首先需要從思想上認識到現有制度的缺陷以及發展能源互聯網的緊迫性和必要性。在此基礎上，立法先行，然后是優化治理機制，包括體制和機制的改革和完善，同時進一步做好短期資源分配工作。使非正式制度和正式制度相互補充、相互促進，形成一套有效、公平的能源互聯網制度。

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（責任編輯：C 校對：L）

F206

A

1004-2768（2017）04-0068-05

2017-01-18

浙江省哲學社會科學重點研究基地“浙江省信息化與經濟社會發展研究中心項目”（16XXHJD04）；杭州市軟科學研究項目（20170834M43）；浙江省杭電智慧城市研究中心項目“數據挖掘與決策支持系統”（ZXZH1401010）

呂久琴（1966-），女，河南博愛人，管理學博士，杭州電子科技大學教授，研究方向：政府補貼與研發投資；陳浩（1984-），男，浙江杭州人，杭州電子科技大學信息工程學院會計師，研究方向：企業制度創新；樊倩倩（1992-），女，浙江衢州人，杭州電子科技大學碩士研究生，研究方向：企業創新。