制度縱向一致性、農民身份與土地承包期的預期
——基于7省108個村的調查

王曉睿，曾雅婷，鐘曉萍

（中國人民大學 農業與農村發展學院，北京 100872）

制度縱向一致性、農民身份與土地承包期的預期
——基于7省108個村的調查

王曉睿，曾雅婷，鐘曉萍

（中國人民大學 農業與農村發展學院，北京 100872）

在大多數地區，本輪承包期限僅余12年。下一輪的承包期限如何確定，是個亟待回答的重要問題。文章從制度的縱向一致性與村民的社會角色兩個方面，來觀察土地經營者對未來承包期限的預期。通過運用7省108個行政村的調研數據，發現制度的縱向一致性對土地經營者土地承包期限預期有正向影響，土地經營者的社會角色不同會導致其對未來承包期限的預期有差異，普通村民對承包期限的未來預期要長于村干部。

土地制度；土地調整；社會角色；承包期限

一、引言

在我國大部分地區，農村土地的第二輪承包期限將于2028年到期，土地承包期僅余12年。下一輪的承包期限究竟是多久，是真的實行長久不變還是再一輪30年？都是亟待回答的重要問題。一個合理的承包期限試圖為農業經營者帶來穩定的制度環境。

土地承包者對承包關系是否穩定的感知，對地權穩定性①現有文獻沒有對土地產權的安全性和穩定性進行明確的區分，本文也不進行區分，并且使用大多數已有文獻中的穩定性一詞。的判斷，都會影響他們的生產經營決策。當土地承包者認為其農地產權不穩定時，他們就對經營土地缺乏長久的預期[1]。通過對既有文獻的總結，目前預期承包期限縮短，主要會導致以下三方面的負面影響：第一，會導致土地承包者減少對其土地的長期投資[2-4]；第二，會降低土地的可抵押價值和交易價值[5-6]；第三，使得土地承包者之間簽訂農地流轉合同的可能性下降，租約期限縮短[7]。

上述文章對地權穩定性及農民預期的討論，都是以過去行政村實際發生的土地調整行為為媒介進行的。它們的結論無一不指向這樣一種觀點，土地的調整會導致農民對地權穩定性的感知下降，從而導致對承包期限的預期的縮短，繼而導致了種種負面的結果。這一邏輯也是促使國家政策發生由允許土地調整到基本禁止土地調整的轉變的原因之一。

雖然在國家層面，土地調整已經基本被禁止，但是無論是在已有文獻中還是筆者實地的調研中，都可以發現，土地調整依舊在農村地區頻繁地發生著，甚至有一部分行政村一直保持著規律性的土地調整行為。但同時也可以發現，在依舊存在土地調整的行政村中，不論是土地制度的運行還是農業生產的發展，均沒有展現出受到土地調整負面影響的痕跡。

這種現實與理論的矛盾讓我們產生了疑問：如果切實執行“增人不增地，減人不減地”可以更好地穩定農地使用權，為什么土地調整仍然屢禁不止？是農民更偏好變動的土地政策還是土地分配保持不變不能起到穩定承包關系的作用？本文試圖從實地調研中觀察到的土地調整行為實際的變化情況入手，探究過去的土地調整經歷究竟對農民關于承包關系的穩定性即未來承包期限的預期造成了怎樣的影響。同時將農民按照不同的社會角色，劃分為村干部與普通村民，進行觀察。

二、文獻梳理與研究假說

（一）關于土地調整的政策演變

關于土地調整的政策的變化經歷了以下三個階段。

第一階段，允許調整。起初，農村群眾有調整需求的，可以本著“大穩定，小調整”①小調整即隨著家庭人口的增減變動，對個別農戶進行局部調整，增加或收回部分土地，即“增人增地，減人減地”。的原則，經過集體協商，進行承包地的調整。1987年，中央設立關于限制土地調整的農村改革試驗區，開始在貴州省湄潭縣試驗“增人不增地，減人不減地”的制度。隨后這一政策在1993年推向全國，提倡有條件的地方在承包期內實行“增人不增地，減人不減地”。

第二階段，逐步限制土地調整。1995年，在《國務院批轉農業部關于穩定和完善土地承包關系意見的通知》中，對土地調整的時間間隔做出限制，指出“小調整的間隔期最短不得少于5年”。從1997年開始，國家對土地調整的限制更加嚴格。國務院辦公廳在1997年頒布的《關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》中指明“承包土地‘大穩定、小調整’的前提是穩定”，明確指出“不能將原來的承包地打亂重新發包更不能隨意打破原生產隊土地所有權的界限，在全村范圍內進行平均承包”；“小調整只限于人地矛盾突出的個別農戶，不能對所有農戶進行普遍調整”。在1998年在修正后的《中華人民共和國土地管理法》②下文簡稱為《土地管理法》。中禁止全村范圍內的土地大調整，但仍然允許有條件的土地小調整。

第三階段，基本禁止土地調整。進入新世紀后，《中華人民共和國農村土地承包法》③下文簡稱為《土地承包法》。《土地管理法》《中華人民共和國物權法》④下文簡稱《物權法》。等法律文件及多個中央一號文件，均指出在承包期內不得調整承包地，要保持現有承包關系長久不變。《土地承包法》第二十七條和《物權法》第一百三十一條均指出在承包期內發包方不得調整土地，其中《物權法》還提出“前款規定的承包期屆滿，由土地承包經營權人按照國家有關規定繼續承包”。在這一階段，不僅僅是“不得調地”上升到了法律的高度，為了給予農民一個穩定的承包權，“長久不變”和新一輪的確權頒證也在不斷被強調。

（二）農戶形成承包期限預期的一般邏輯

1.制度的路徑依賴與預期承包期限。過去的經歷先驗地構建了人們對事物的認知[8]。諾斯曾在其《制度、制度變遷與經濟績效》一書中指出，正式的約束可以由于政治或司法的決定在一夕之間發生變化，但是嵌入在習俗、傳統和行為準則中的非正式約束可能是可以的政策所難以改變的。這也說明一個社會的習俗、傳統，個人的過去的經歷，會對現在和未來形成約束。所以過去的土地調整經歷影響農戶對今后土地制度如何運行的預期這一作用機制也就不難理解。

已有文獻對土地調整所帶來的影響褒貶不一。大部分學者討論的都是土地調整帶來的負面影響，他們指出土地調整會使農民認為地權不穩定。因為土地調整的作用如同一種隨機稅，它在不可預見的某一天將農民的土地拿走，這樣不穩定的地權是農民對自己所擁有的地塊缺乏長期的預期[5-6]。土地調整會導致農戶對其在未來幾年內是否能夠持有同一地塊產生懷疑，使得農戶對長時間內持有相同地塊的信心下降，這一判斷直接導致了農戶對于其地權穩定性感知的下降[7，9]。此外不論是土地大調整還是小調整⑤在本文后續的討論中，不刻意區分大調整和小調整，在承包期內的調整都是本文的分析對象。，其所帶來的不穩定地權的負面影響是整體性的[5]。但也有部分學者指出土地調整未必影響農民對地權穩定性的判斷。土地調整不一定導致土地產權的安全性的降低，即使土地調整使得地權不穩定，也未必會降低農民的預期[10]，因為中國農民大體已經接受了這種調整方式[11]。

對上述文獻進行進一步的探究，首先我們發現學者經常使用“村級土地調整頻次”“是否有過土地調整”“土地調整的范圍”等等指標來代指地權穩定性的高低。黃季焜等（2012）[9]在書中提到土地使用權的穩定性；姚洋（1998）[2]用地權穩定性、土地使用權、土地交易權來對土地產權進行研究，可見地權與土地使用權并不一樣，但是少有文章明確地指出地權究竟是什么權利。《土地承包法》指出“農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地”，土地承包權并不建立在是否進行土地調整上，進而經營權（使用權）也不會因為土地調整而滅失。其次，上述文獻的兩種觀點都指出了一個問題，那就是土地承包者是否可以根據過去發生的事實對未來可能發生的變化做出有把握的預判，是影響其對承包關系穩定性判斷的重要因素。所以我們做出一個大膽的推測，行政村的土地調整制度比土地調整本身更為重要。最后，結合前文中對土地調整政策變遷邏輯的梳理，本文使用農戶對承包期限的預期長短代指農戶對地權及承包關系是否穩定的判斷，農戶對承包期限的預期越長，則農戶認為地權越穩定，對承包關系長久不變越有信心。

基于上述論述，本文以制度的縱向一致性為切入點，分析土地調整對農戶預期承包期限的影響。本文所指的土地調整的縱向一致性是在2003年前后，行政村均發生土地調整或均不發生土地調整，土地調整行為在縱向上保持了一致。制度的縱向一致性反映出了制度具有路徑依賴的特點，制度的變化一旦走上某一路徑，不論是好是壞，都會沿著這一路徑不斷被強化。而這種縱向一致性在土地調整方面就表現為前文所提到的中國農民大體已經接受了這種調整方式。這種自我強化的機制和鎖定效應的存在更強調了制度的連貫、一致對維持權利穩定的作用。

2.其他因素與預期承包期限。除了制度的縱向一致性對農民的預期承包期限產生影響外，農民對其所處的社會情境的感知及其要素稟賦，也會影響他們對承包期限的預期。但這部分因素不是本文所討論的重點，只做簡要分析。對所處的社會情境的感知是指當事人對目前正在實施的政策的感知會對其判斷產生影響。當現有的土地制度安排與農民認知不一致時，農民就會感到其土地權利受到侵害與限制，這會導致預期的不穩定，使人產生投資的短期行為[12]。農民的要素稟賦情況，也會影響其對于預期承包期限的判斷。土地制度是土地稟賦的函數[13]。土地還有社會保障功能，經濟發展水平以及非農收入的提高，都降低了農民對于土地社會保障功能的依賴程度[14]。所以，非農收入、農業收入的多寡，可能也會影響農民對承包期限的感知。

上部分論述的是承包期限預期形成的一般邏輯。但是相同的信息，經過不同的人加工之后，可能會得到不同的反饋。本文從社會角色的角度出發，即村干部與普通村民可能會對過去的經歷、現有的政策的感知不同，從而導致他們對承包期限的預期可能存在差異。村干部作為我國最基層的行政管理人員，既是國家政權在農村的代理人，又是集體經濟組織的代表。他們既要貫徹執行上級政策，同時又要維護村民的利益。由于我國“農民集體所有”概念的模糊，村干部往往成為土地的實際控制者，集體所有權也總是被理解為村干部的控制權[15]，這使得村干部更便于獲取灰色收益，同時土地也是對農村社會實行控制的重要工具[16]。對于農民來說，土地不僅僅是生產資料，還是一種社會保障[17]。對土地調整的認同和需求，可能會導致其對承包期限的預期與一般的村民存在差異。

（四）提出假設

假說1：土地制度的縱向一致性會提高農民對制度穩定性的預期。

假說2：村干部與村民對承包期限的預期有差異：村民的預期長于村干部的預期。

三、實證分析

（一）樣本的描述性統計

本文所有數據均來源于中國人民大學農業與農村發展學院師生在2015年對黑龍江、四川、湖北等多省的實地調查。訪問村干部百余名，訪問農戶近400余戶。此次訪問分為兩部分，一是對村干部的訪談，內容包括行政村的基本情況、經濟發展以及村干部眼中的土地制度；二是對于農戶的訪談，內容包括農戶家庭的基本構成、承包地情況、農業生產情況以及農戶眼中的土地制度。

為了方便數據的量化處理，本文將受訪者所說的預期承包期限永久都量化為了99年。為討論制度的路徑依賴對于未來承包期限預期的影響，本文以2003年為分界點，將2003年土地是否調整進行組合，分為①[]中，“，”前是2003年前的土地調整制度，“，”后是2003年以來的土地調整制度。[調整，調整]，[不調整，不調整]，[調整，不調整]，[不調整，調整]②[不調整，調整]，這種情況不符合制度變遷的邏輯，它的形成有可能是因為現任村干部對2003年前調整情況不清楚或2003年后出現大面積征地等，樣本中共有4個行政村出現這種情況。這類情況較為特殊，本文不做進一步討論。。前兩種組合在2003年前后的土地調整行為保持一致，反映出較強的制度縱向一致性。根據前文的敘述，選擇村級與戶級問卷中的部分變量進行計量分析，變量的描述性統計如表1、表2所示。

陳 雷：劉振偉委員提的問題非常好。小型農田水利工程量大、面廣、點多，全國的小型水利工程大概有2 000萬處，目前我們已經實行小型農田水利產權制度改革的工程有700多萬處，接近1/3。但是因為小型水利工程資金來源主要是國家投入、集體投入和農民個人投入，產權性質也不同，特別是農村土地經營機制發生變化以后，產權制度改革一度出現了滯后的情況，產權不清晰、管理主體不明確、管理不到位的問題也非常突出。為了解決好這個問題，水利部專門制定了農村小型水利工程產權制度改革的指導意見，總的采取措施如下:

表1 村級問卷變量的描述性統計

此次調查行政村共109個，分布在6個省中的8個不同的縣。在這109個行政村中，2003年以前進行調地的有62個行政村，占56.88%；2003年以來進行調地的有45個行政村，占到41.28%。“增人不增地，減人不減地”的政策并沒有被完全落實，仍有超過4成的行政村在2003年以來繼續進行土地調整。

表1是村級問卷中變量的描述性統計。村干部對承包期限的預期為25.81年，比目前實行的承包期限短。

土地調整在保持了縱向一致性（組合一和組合二）的分別占到樣本的38%和39%；土地調整行為在2003年前后不一致的組合三占到20%。從而我們可以發現，在這109個行政村中，在具有土地調整的縱向一致性的行政村（土地一直調整或從不調整）的比較多，超過了七成。其他的控制變量方面。在這些行政村中，已經完成確權的承包地面積超過了一半。只有不到20%的村干部認為“增人不增地，減人不減地”這一政策是合理的，這也與2003年后仍有近半數的行政村保留了土地調整行為的實際情況相呼應。受訪行政村的人均承包地面積達到4.84畝，高于全國平均水平，這是因為樣本中有42個行政村來自黑龍江省，這42個行政村的人均耕地面積較大，拉高了平均水平。村內非農產業月工資的平均值不到2 000元，對數化后為均值為1.66。

表2 戶級問卷變量的描述性統計

此次訪問農戶四百余戶，但因為土地調整帶來的地權穩定性的負面影響是整體性的[5]，所以在剔除沒有對應村情況的戶樣本后，余下333戶農戶樣本，來自4個省份的6個縣。

表2是農戶數據的描述性統計。從中可以看出，農民對承包期限的預期為30.16年，若進一步剔除333個農戶樣本中受訪人是村干部的樣本數據，即得到普通農民對與承包期限的預期，為30.37年，這兩個數據均長于109個村干部對于承包期限的預期。

在反映制度慣性的土地調整事實方面，是否有過土地調整對應的是受訪農戶所在的行政村的土地調整情況，具體數字與村一級的數據有別，原因之一是受訪農所在的行政村與受訪行政村不完全對應。農戶層面的數據可以觀察不同的社會角色對于承包期限預期的影響。在這333個樣本中，有27%的受訪農戶為村干部，其余的為普通的農戶。

在其他控制變量方面，有59%的受訪農戶已經領到了承包經營權證。而有近30%的農戶認為“增人不增地，減人不減地”這一政策是合理的，比例高于村干部樣本。除此之外還考慮了農戶的土地和資本情況。農戶家庭人均耕地均值達到6.07畝，這也是因為黑龍江省樣本居多造成的。所以除了絕對數量，還考慮了相對土地數量，戶人均耕地在當地的水平反映的農戶家庭的人均耕地在所在村的水平，家庭人均耕地高于所在村整體人均耕地時變量取1，可以發現有46%的受訪農戶的人均耕地高于所在村的整體水平。添加這一變量也是為了減輕不同地區土地絕對量差異對方程系數估計產生的影響。

（二）計量分析

本文運用簡單的OLS回歸，對農民的承包期限的預期進行觀察，結合前文的分析，可將買模型寫作：

預期承包期限=β+A*制度縱向一致性+B*其他變量+ε （1）

預期承包期限=β+A*制度的縱向一致性+B*社會角色+C*其他變量+ε （2）

其中反映制度縱向一致性的土地調整情況組合，依次進入模型，社會角色為是否是村干部。其他的諸如土地稟賦、收入等都作為控制變量進入模型。

表3 村干部預期承包期限計量結果

表3是村干部的回歸結果。從表3中可以看出，組合一、組合二代表的制度縱向一致性較高的土地調整情況對于村干部承包期限的預期有著正向的影響；組合三這種路徑依賴程度較低土地調整情況對于村干部的土地承包期限有著負向的影響；2003年前后調整行為一致對村干部的預期承包期限有正的影響。

再來關注其他變量對于村干部承包期限預期的影響。行政村的頒證比例每提高1%，村干部對于承包期限的預期就可以提高11年并且在統計上顯著，說明確權頒證會極大地提升村干部對于承包使用權穩定性的判斷。而對“增人不增地，減人不減地”制度的認可，會顯著地提高村干部對承包期限的預期，可使期限延長41年左右。村內人均土地稟賦對于村干部承包期限預期的影響呈U型，拐點出現在6.9畝左右的位置。而除了黑龍江地區，其余地區的人均土地均在6.9畝以下。當村人均土地量少于6.9畝/人時，隨著人均土地量的增加，村干部的預期不斷降低。行政村內非農工資的月收入水平每增長1%，村干部的預期承包期限就會提高1.5年左右。

表4 農戶預期承包期限計量結果

表4是對村民預期承包期限的計量結果。

關于土地調整方面的縱向一致性，村民與村干部有著類似的反應。組合一、組合二對于村民的承包期限的預期有著正向的影響；組合三對于村民的土地承包期限有著負向的影響；一致的土地調整行為對村民的預期承包期限有著顯著的正向影響，可以將村民的預期提高近5年。

關于社會角色。農戶層面的回歸方程加入了“是否是村干部”這一變量，可以直接地觀察村干部與普通村民由于社會角色不同對預期承包期限帶來的影響。在不同的模型中，是否是村干部這一變量的系數始終為負，也就是如果是村干部，那么預期將比普通村民短1年左右，這與村干部和村民預期承包期限均值反映出來的趨勢也是一致的。前文提到，土地是村干部控制農村社會的主要工具，那么村干部為了發揮這一工具的作用，可能就會偏好更加靈活多變的土地制度，使得他們對未來的預期偏短。而社會角色所帶來的差異不僅體現在這里，在其他變量上也有所體現。

其他控制變量方面，只有對“增人不增地，減人不減地”的態度及農業收入對預期承包期有顯著影響。認可“增人不增地，減人不減地”會將村民對于未來承包期限的預期提高15年左右；農業收入每提高1%，村民的預期就會下降1年。

（三）對實證結果的進一步討論

從回歸結果可以發現，不論什么角色，實際執行的土地調整政策在2003年前保持一致，會提高他們對未來承包期限的預期。反映出縱向一致的制度具有的路徑依賴效應使得土地承包者更容易接受有連貫性的制度安排，這種制度安排會提高他們對于其承包地承包經營權穩定性的感知。

對“增人不增地，減人不減地”的認同以及承包經營權證書的頒發都對土地承包者對未來承包期限的預期產生正向的影響，對于村干部的影響更為顯著。這表示產權進一步明晰，可以提升土地承包者對于承包關系穩定的信心。但是從表3和表4中可以發現，行政村中頒證比例對于村干部的預期有顯著的影響，而是否領到承包經營權證對于村民的正向影響則較微弱。這反映出普通村民對于目前實行的確權頒證認識較少，在實地調研中也發現，有許多村民并不理解確權頒證究竟是為了什么。這與“承包關系長久不變”的模糊類似，即當村民不清楚某一制度究竟意味著什么時，它的效用就會大打折扣。

對于要素稟賦對土地承包者的未來承包期限的影響。村干部對未來承包期限的預期受到其社會角色的影響，行政村的土地稟賦對村干部對未來承包期限的預期的影響呈倒U型。但從農戶的層面觀察，土地稟賦的多少對于土地承包者未來承包期限的影響不明確。行政村的非農產業越發達，村干部對未來承包期限的預期就越長，農戶的農業收入越多，對未來承包期限的預期就越短。這些結果可以說明，對于土地承包者來說，擁有多少承包地，并不會對其未來承包期限預期產生影響；但是其對農業的依賴程度，會對未來承包期限預期產生影響。根據理性人假設，越是依賴農業生產，感知到的風險越多，會降低其對承包關系穩定的預期即降低對未來承包期限的預期。

四、結論與政策建議

（一）結論

通過上文的論述，假設1、假設2基本被驗證。

假設1：土地制度的縱向一致性會提高農民對制度穩定性的預期。不論是普通村民還是村干部，其行政村土地調整行為的縱向一致都會對其預期承包期限產生正向的影響。由于制度存在路徑依賴的特性，連貫的、一致的制度設計更能帶給人們可靠的預期。即由于制度的路徑依賴效應，土地是否調整不是影響農民預期的關鍵，土地調整的縱向一致性才是。當土地調整行為保持縱向一致時，農民可以根據過去的經歷，對未來是否發生土地調整做出預判，減少農民對將來不確定性的感知。所以行政村如果一直有土地調整發生，也不會使得村民感到地權不穩定，這本身也是符合現有的經濟學邏輯的。

假設2：村干部與村民對承包期限的預期有差異，村民的預期長于村干部的預期。這一假設可以被部分地驗證，首先村干部對于承包期限的預期受到行政村人均土地狀況、行政村非農產業發展情況的影響；其次確權頒證對村干部的預期有顯著的正向影響，而對普通村民影響不明顯；最后村干部對于承包期限的預期略短于普通村民。但是村干部與普通村民對于未來承包期限預期的具體的形成機理不能通過本文得出，所以假設2只是部分地被驗證。

（二）政策建議

首先，由于制度的縱向一致即保持一致的、連貫的制度可以使人們對于未來的預期更加可靠，也使人們對于制度的執行更有信心。所以在制度制定之初，就需要決策者慎重考慮，保證制度的連貫性，避免新舊制度的矛盾。其次，還可以發現，模糊的制度設計并不能實現其預期的目標。本輪確權頒證確定的是土地承包者在本輪承包期內剩余時間的承包經營權，但是未來怎樣發展，并沒有給出明確的信號。加之“承包關系長久不變”也是模糊的，土地承包者似乎對目前國家出臺的穩定承包關系的制度缺乏信心。所以制度的清晰性、明確性、具體性也是將來在制度設計時，決策者需要注意的方面。

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（責任編輯：D 校對：L）

F323.6

A

1004-2768（2017）04-0027-06

2017-02-22

國家自然科學基金青年項目“農村正規金融發展、金融空間演化與縣域內城鄉收入差距”（71603306）

王曉睿（1992-），女，山東濟南人，中國人民大學農業與農村發展學院博士研究生，研究方向：農村土地制度；曾雅婷（1990-），女，江蘇鹽城人，中國人民大學農業與農村發展學院博士研究生，研究方向：農村土地制度；鐘曉萍（1993-），女，四川人，中國人民大學農業與農村發展學院碩士研究生，研究方向：農村土地制度。