金融扶貧績效評價探討

侯世英，宋良榮

（上海理工大學 管理學院，上海 200093）

金融扶貧績效評價探討

侯世英，宋良榮

（上海理工大學 管理學院，上海 200093）

金融市場與扶貧的有效結合是國家精準扶貧的重要途徑之一，這樣不僅可以提高傳統財政扶貧的效率、效果，緩解財政壓力，還能開發貧困地區金融市場，優化資源配置，實現政府、金融機構、貧困人群三方的帕累托最優。文章在經濟性、效率性、效果性、公平性和可持續性五項原則的規范下，對金融扶貧項目參與各方進行角色定位和利益劃分，明確各方在金融扶貧項目中的目標和職責，然后運用層次分析法（A H P）構建了金融扶貧績效考核指標體系，旨在為金融扶貧工作的績效評價提供一套相對合理的標準，促進金融扶貧績效評價的有序開展。

金融扶貧；績效評價；指標體系

在我國，金融扶貧自20世紀80年代以實驗探索方式開展以來，與傳統的財政扶貧相互配合，在實現國家不同時期的扶貧目標發揮了應有的積極作用。隨著國家精準扶貧和整合扶貧相關工作建議的提出，金融扶貧再一次被重視起來，并被視為實現精準扶貧的“加速器”。但由于不同貧困地區實施金融扶貧的主客觀條件存在差異，導致金融扶貧產出的綜合績效差異甚遠。對不同地區的金融扶貧工作開展績效評價、績效比較，可以促進扶貧績效的提高，前提是績效評價結果必須客觀、公正，這就要求績效評價指標體系的設計科學、合理。本文旨在為金融扶貧工作的績效評價提供一套相對合理的指標體系，促進金融扶貧績效評價的有序開展。

一、金融扶貧績效評價的原則

金融扶貧是通過采用信貸、保險等金融手段，向貧困地區人群投放各種金融服務產品，以滿足貧困地區的生產型金融產品需求，從而緩解一直以來制約金融服務機構對貧困地區貧困人群的授信難、貸款難問題。金融扶貧通過積極發揮金融杠桿作用，在貧困人群當中創造更多的的致富機會，促進貧困地區造血式扶貧工作模式的持續穩定發展，提高貧困地區自我脫貧的能力與意識，從根本上徹底扭轉貧困地區的經濟落后面貌。基于以上出發點，在評價金融扶貧工作的績效時，應堅持以下五項原則：

一是，經濟性。這是指經濟活動在保質保量的前提下，把活動的各項資源消耗降到最低。金融扶貧的經濟性重點關注在金融扶貧項目中所付出的經濟成本費用與收益是否相匹配。但由于財政部門在扶貧活動中主要是為了解決社會問題，經濟效益不占主要地位，因此經濟性主要用于評價金融機構和參與金融活動的貧困人群。

二是，效率性。通常是指產品、服務或其他形式的產出與其消耗資源的關系。一項有效率的活動應該是在保證質量的前提下，以一定的投入實現最大的產出或實現一定的產出使用最小的投入。金融扶貧的效率性主要應從扶貧資金的發放效率、政府和金融機構的利用效率、貧困人群的使用效率和貸款最終的回收效率。

三是，效果性。即指既定目標的實現程度，以及一項活動的實際效果與預期效果的關系。也就是說，金融扶貧的效果性是需要把金融扶貧項目實現的多方預期效果聯系在一起，包括政府的扶貧財政壓力有沒有得到緩解、政府想要取得的“造血式脫貧”是否實現、金融機構是否在金融扶貧中挖掘出貧困地區金融市場的潛力并取得相匹配的經濟收益、貧困人口生活水平是否得到了提高等。

四是，公平性。即在金融扶貧過程中，扶貧資金的使用是否體現了公平原則，具體表現在：所有參與的貧困人群和地區是否受到公平的對待；金融扶貧的覆蓋廣度和深度是否合理、全面；貧困人群和被傳統信貸排斥在外的人群是否都能享受到金融扶貧的政策優惠。

五是，可持續性。這是由金融扶貧自身的特點所決定的，因為金融機構發放的小額貸款要獲得預期收益，這就要求貧困人口在貸款到期后按約定還本付息。因而，對金融扶貧可持續性的評價重點應關注貸款能否按期回收和資金能否再貸出，金融扶貧能否形成一個可持續的良性循環，達到“造血式扶貧”效果。

二、金融扶貧參與各方的角色定位與績效目標

在我國，參與金融扶貧的角色主要包括政府部門、金融機構和貧困人群。代表政府的相關部門包括有招標權的省級政府、縣市級政府、財政部門、扶貧辦等；履行金融扶貧的金融機構主要有農村商業銀行、農村合作銀行、農村信用合作聯社、村鎮銀行、農業銀行、郵政儲蓄銀行等；貧困人群是國家劃分的重點貧困縣的貧困人口等。參與三方充當著什么角色、最終想要獲取什么好處、達到什么樣的目的，其根本出發點都是基于實現自身的預期績效目標。因此，只有明確參與各方角色定位和各方利益目標，才能責權分明、客觀公正地對金融扶貧項目進行績效評價。

1.政府部門的角色與目標。在金融扶貧項目開展過程中，政府部門負責出臺扶貧政策，把握扶貧方向，決定扶貧的人群和地區；依據貧困地區的實際情況通過招標方式確定合作的金融機構，并在金融機構發放小額貸款后在一定期間內進行必要的貼息扶持或者提供相應的其他優惠政策；另外，還要負責對整個金融扶貧項目進行全面的監督和審核，保障項目按照預期目標有序開展。這種角色定位決定了政府部門的績效目標至少應包括：通過金融扶貧項目引入社會金融資本，以緩解政府扶貧的財政壓力；解決地區貧困問題，提高人民生活水平，縮小城鄉差距，維護社會穩定，促進社會經濟全面協調可持續發展。

2.金融機構的角色與目標。金融機構在金融扶貧項目資金的發放與運營過程中發揮著重要的作用，當政府相關部門把前期工作做好后，金融機構負責有效經營扶貧貸款，并獲得相應的利息收入。因此，金融機構的績效目標是：發放扶貧貸款，取得相應的經濟效益；通過扶貧項目擴大地區影響力和社會公信力，開發貧困地區金融市場，最終實現“發放貸款→收回貸款和吸納存款→再發放貸款→收獲利潤”的良性循環。

3.貧困人群的角色與目標。貧困人群是扶貧資金的最終使用者，獲取扶貧貸款的前提是要有合理的經營規劃，通過“借錢生錢”在貸款到期后具有還本付息的能力。可見，針對貧困群體的績效目標是：一定時期內提高收入水平，改善生活、教育、就業等條件；長期看，可實現持續性脫貧，給未來生活和子女提供保障。

三、金融扶貧績效評價的重點

金融扶貧作為解決貧困問題的重要途徑之一，盡管已在世界上許多國家實踐，但在績效評價時應抓住主要矛盾，解決以下三個重點問題，以促進金融扶貧績效的提高。

（一）貸款資金到位問題

開展金融扶貧項目的關鍵是資金問題，因為資金是否到位關乎項目能否運行。但由于參與各方的預期目的和利益出發點不同，很可能會導致負的外部效應，即目標轉移。

1.政府干預是導致目標轉移的重要原因。金融扶貧在一定程度上是為了利用金融市場的資源配置作用，政府的不必要干預會嚴重影響市場的資源配置。比如，政府強制規定資金的投向地區、投向項目和投向人群，而這部分人群和地區不一定符合精準扶貧的要求，項目也不一定符合當地實際的自然條件和社會條件。

2.金融機構為了獲取更大的短期收益導致目標轉移。扶貧自身的特點決定了其經濟收益要低于金融市場的其他投資，如果金融機構把本來投向扶貧項目的資金投向高收益的項目，那么扶貧項目的資金就會成為一大問題。這就需要政府在選擇合作金融機構和監督方面承擔更大的任務。

3.貧困群體因思想閉塞和風險偏好過于穩健，可能拒絕接受信貸支持，這樣也會導致目標的轉移。

（二）貸款資金利用問題

金融扶貧項目在資金利用方面也存在著一系列的矛盾，在資金利用環節金融機構和貧困群體是主角。如果金融機構只是為了通過與政府進行扶貧合作換取更多其他項目的合作，即以犧牲扶貧項目的利益換取更多的其他利益，這樣金融機構評估金融扶貧的風險收益就完全可能流于形式，只是為了單純地完成政府規定的扶貧貸款任務量，這樣不僅浪費了政府的貼息資金，扶貧資金的有效利用率也十分低。同時，貧困群體如果沒有完善的、切實可行的經營計劃就進行扶貧貸款，也會導致扶貧資金有效利用率不高的局面。

（三）貸款資金回收問題

金融扶貧的目的之一是為了實現“造血式脫貧”，但使用貸款進行扶貧，受貸群體需要在規定期限內按約定還本付息。如果金融機構因沒有準確評估貸款回收風險，出現貸款群體在貸款到期后無能力償還（經營不善所致），或有能力還卻不償還（道德風險）等狀況，就可能會影響金融扶貧的可持續性發展，偏離扶貧的根本目的。因此，針對資金回收的信用風險、自然風險（如受自然災害影響，農戶投資失敗）、社會風險（人為導致的投資失敗）、投機風險（套用貸款用于別的用途最終無能力償還）是扶貧貸款回收績效評價的重要內容。通過促進貸款風險的有效控制，為金融扶貧的可持續提供保障。

四、金融扶貧績效評價指標體系的構建

在設計金融扶貧績效評價指標體系時應基于金融扶貧績效評價的五項原則，平衡金融扶貧各參與方的績效目標，突出績效評價重點。因此，本文在績效評價指標體系設計思路上運用了層次分析法（AHP），從參與各方所處的情景和目標設計評價指標，以扶貧資金為主線考察資金在不同參與方持有時所體現的經濟性、效率性、效果性、公平性和可持續性。具體的設計思路是，以信貸扶貧資金為紐帶將金融扶貧參與三方連接起來，根據政府部門、金融機構、受貸群體在扶貧資金發生的整個過程中所承擔的責任不同，從金融扶貧目標（貸款的發放）、金融扶貧效率（金融機構的貸款利用、受貸群體的貸款使用）、金融扶貧效果（貸款的最終使用結果）、金融扶貧可持續（貸款回收和可持續發展）四個縱向角度進行指標設計。

（一）金融扶貧目標

從金融扶貧目標角度，重點應評價扶貧貸款的發放情況，代表性評價指標有：

（1）總體資金貸出率（Z1）=實際貸出額/預算貸出額×100%

該項指標能夠判斷扶貧貸款是否是通過扶貧信貸方式發放。

（2）借貸意愿率（Z2）=愿意發生借貸的貧困人口數/地區貧困人口總數×100%

該項指標能夠反映出貧困地區的貧困人口對金融扶貧的接受程度。

（3）地區貸款差異率（Z3）=（地區貸款率－地區加權平均貸款率）×100%。

（4）發生貸款增長率（Z4）=（當期貸款總額－基期貸款總額）/基期貸款總額×100%。

（5）貧困人口覆蓋率（Z5）=地區貧困人口/地區總人口×100%

該項指標主要反映地區貧困度。

（6）信貸人均覆蓋率（Z6）=發生貸款人數/預計發生貸款人數×100%

該項指標能夠反映扶貧貸款發放的實際覆蓋面。

以上涉及貸款額的指標在計算時可以區分附帶貼息貸款與不附帶貼息貸款。在對具體的某個金融扶貧項目實施績效評價時，所選指標須進行相關性對比，不能單獨使用。例如，通過總體資金貸出率指標可以直觀判斷金融扶貧實際貸款的發生總體情況，當這項指標過低時就可能出現目標轉移的情況，然后可以通過發生貸款增長率指標觀察是否由于受政府或者金融機構影響導致資金流向偏差，通過借貸意愿率、地區貸款差異率兩項指標可以觀測是否由于貧困群體自身的局限性導致目標轉移情況；通過貼息與不貼息的分類計算可以觀測出支付補貼對金融機構從事扶貧金融貸款的刺激性有多大；地區貸款差異率、貧困人口覆蓋率、信貸人均覆蓋率三項指標可以進行綜合運用，以反應地區差異度和差異產生原因。

（二）金融扶貧效率

從金融扶貧效率角度，重點應評價金融機構貸款利用和受貸群體貸款使用的情況，代表性評價指標有：

（1）貧困群體貸款利用率（Z7）=受貸群體所得實際貸款額 /受貸群體所開展項目所需資金總額×100%

（2）金融機構信貸扶貧資金比率（Z8）=周期內金融機構發放扶貧貸款數額/周期內金融機構發放全部貸款總額×100%

該項指標反映扶貧貸款在金融機構信貸業務中所占地位。

（3）投入產出率（Z9）=周期內收益總額/周期內貸款發生的必要成本×100%

其中，貸款發生的必要成本包括金融機構和貸款群體在發生貸款時所耗費的總成本投入。

（4）平均操作成本率（Z10）=項目執行時所發生的必要總成本費用/貸款發生次數×100%

其中，必要總成本費用包括人工成本、項目申報成本、項目批復成本等。

在資金利用環節，金融機構和受貸群體占據主動地位。通過貧困群體貸款利用率、金融機構信貸扶貧資金比率的評估，可以反映金融機構對扶貧信貸工作的重視程度和執行力度，以及受貸群體的貸款利用方向；通過貧困群體貸款利用率、投入產出率、平均操作成本率的估算可以反映扶貧項目的執行效率。

（三）金融扶貧效果

從金融扶貧效果角度，重點應評價扶貧貸款的最終使用結果，代表性評價指標有：

（1）金融扶貧資金對經濟增長的彈性系數（Z11）=當期實際發放貸款增長率/當期地區GDP的增長率×100%

（2）財政扶貧資金替代率（Z12）=該貧困地區前期財政扶貧資金數額/該貧困地區金融扶貧項目執行后財政扶貧資金數額×100%

以上兩項指標可用于衡量金融扶貧的宏觀經濟效果和分析財政扶貧壓力。

（3）貸款效用率（Z13）=（用于扶貧項目的貸款額度 /扶貧項目資金總額）×項目實際收入× 100%

（4）資產收益率（Z14）=凈利潤/貸款總額× 100%

資產收益率可以分別金融機構和受貸群體計算，其中：金融機構的資產收益用扶貧貸款收益和扶貧貸款總額計算；受貸群體用貸款后從事的經濟活動收益和從事經濟活動的總資產計算。

（5）就業增長率（Z15）=（當年度就業人數－上年度就業人數）/上年度就業人數×100%

（6）地區脫貧率（Z16）=周期內絕對貧困人口實際減少數量 /周期初絕對貧困人口數量× 100%

（四）金融扶貧可持續性

從金融扶貧可持續性角度，代表性評價指標有：

（1）到期貸款回收率（Z17）=當年實際收回到期貸款總額/當年到期貸款總額×100%

（2）壞賬率（Z18）=實際發生壞賬的金額/扶貧貸款總額×100%

（3）金融機構存款增長率（Z19）=（當年存款總額－上年存款總額）/上年存款總額×100%

（4）客戶滿意度（Z20）=1-（投訴次數/貸款總次數）×100%

（5）金融機構項目經營自負盈虧率（Z21）=項目收入/（項目費用＋項目財務成本＋項目貸款損失準備金）×100%

該項指標用來衡量金融機構金融扶貧項目的經營收入覆蓋成本的能力。

（6）金融機構項目財務自負盈虧率（Z22）=項目收入/（項目費用＋項目財務成本＋項目貸款損失準備金＋資本成本）×100%

該項指標用來衡量機構在接受很少或完全不接受捐贈的情況下自我生存和發展的能力。一般來說，只有當自負盈虧率＞100%才認為金融機構在金融扶貧項目上具有操作可持續性和財務可持續性。

金融扶貧績效評價指標匯總如表1所示。

表1 金融扶貧績效評價指標體系

金融扶貧指標體系設計完成之后，通過層次分析法（AHP）構造判斷矩陣，并對評價指標賦予權重并進行一致性檢驗，權重大小的排列也能揭示出金融扶貧工作的關鍵環節，這為金融扶貧工作的有效開展提供借鑒。最后，根據項目的具體開展情況進行有價值的評價。

五、實施金融扶貧績效評價應注意的幾個問題

在實際工作中，金融扶貧項目的績效評價是一個復雜的動態過程，從參與方的個體差異、項目自身雙重性（社會性、經濟性），以及扶貧周期性和最終評價效果的反導性角度來說，實施金融扶貧績效評價應注意以下幾個問題：

（一）績效評價標準的選擇

運用上述指標對金融扶貧項目進行績效評價時，需要對項目本身進行評判，因此判斷標準尤為重要。金融扶貧的績效評價一般可以借鑒以下四個標準：

1.國際標準。金融扶貧源于國外并表現良好，借鑒國際標準進行評估對比具有重要價值。

2.行業標準。即橫向整合國內不同貧困地區的金融扶貧評價指標，利用加權統計的方法計算行業標準。

3.計劃標準。即以金融扶貧參與各方的期望為基礎編制計劃標準。

4.經驗標準。即通過相關學者專家討論分析，制定嚴密科學的評價標準。

評價標準的選擇本身帶有一定的主觀性，所以還需遵循事實重于形式的原則，從實際實施效果去評判。

（二）“差異化”的績效評價

金融扶貧在績效評價過程中要差異化對待評價主體，差異化主要體現在區域差異、個體差異、周期差異等，由于受扶地區不同、受貸個體的差異、開展脫貧項目的特性不同，有必要差異化對扶貧工作進行績效評價。比如，在山區的貧困群體利用受貸資金種植果樹、草原地區的則發展畜牧養殖、平原地區種植糧食作物等，這些項目的投入與盈利周期是不同的，不能單純地利用一些年度指標去衡量。同時，由于地區自然資源的分布不同，用資源換經濟脫貧更有必要考慮長短期效益和可持續發展能力；另外，受貸群體的受教育程度、思維方式的差異也會導致項目實施效果的差異。因此，績效評價要在統一標準下差異化細分評價標準，尊重主體的差異性并進行綜合全面的考慮，不能一刀切。

（三）注重績效評價的反導性

金融扶貧績效評價的目的不僅僅在于金融扶貧項目最終的效率效果，更重要的是要在扶貧工作開展出現低效率時查到癥結所在；明確參與方的利益目標、角色定位，做到責權明晰同樣顯得尤為重要。因而，在績效評價過程中要以結果為導向，反推責任方，并在評價過程中不斷調整評價指標和標準。金融扶貧的績效評價是一個動態的過程，評價的反導作用對于金融扶貧工作的改正和績效評價體系的完善起著至關重要的作用。

（四）協調金融扶貧的雙重性

在金融扶貧績效評價過程中協調金融扶貧項目的經濟性和社會性是需要解決的一大難題。金融扶貧中經濟性與社會性是對立統一的關系，在金融扶貧績效評價初期財政部門必要的財政補貼是項目運營的重要保障，由于受貸群體和政府機關都十分關注社會效益，因此項目初期金融機構需要讓出一定的經濟效益。但隨著扶貧項目的穩步推進，從參與各方和扶貧自身的目的來看，金融機構的可持續盈利、受貸群體收入水平的提高、整體社會經濟的協調發展等都強調經濟效益，經濟性的地位開始上升。所以，兩者相融于金融扶貧績效評價整個過程，在不同時期的側重點不同，經濟性是社會性的目標，社會性是經濟性實現的保障。績效評價中要協調不同時期的雙重性的權重，只有這樣才能對金融扶貧的績效評價做出科學準確的判斷。

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（責任編輯：D 校對：L）

F832.0

A

1004-2768（2017）04-0014-05

2017-02-16

侯世英（1992-），男，河南禹州人，上海理工大學管理學院經濟學碩士研究生，研究方向：公共財政管理；宋良榮（1966-），男，湖南新田人，上海理工大學管理學院管理學教授、博士生導師，研究方向：公共財政管理。