省直管縣體制改革的問題及對策研究

（710100 西北政法大學 陜西 西安）

摘 要：黨的十八大將深化行政體制改革作為重要議題，提出要建設符合中國特色的社會主義行政體制，是我黨在新時期改進領導理念、執政方式的戰略性部署，是具有深遠意義的政府體制改革。自2004年起，河南省關于省直管縣體制改革的探索已將近12個年頭，此項改革取得了卓越效果，同時也出現了一些新問題。繼續深化行政體制改革，進一步妥善解決改革中衍生的新問題，對于推進河南省經濟社會全方面的發展具有重要的現實意義。

關鍵詞：省直管縣；體制改革；河南省

一、河南省省直管縣體制改革的歷程

河南省是全國第一人口大省，也是全國縣域經濟大省，縣域土地面積占全省的90%左右，人口占全省的80%左右，經濟總量占全省的70%左右，縣域經濟是全省經濟發展的基石。2004年河南省出臺《關于發展壯大縣域經濟的若干意見》 和《關于擴大部分縣（市）管理權限的意見》，標志著河南省第一批擴權縣和財政省直管縣的誕生。文件確定鞏義、永城、項城、固始、鄧州五縣（市）為財政省直管縣，并賦予省轄市的經濟管理權限和部分社會管理權限（共計80項權限）；賦予新密市、新鄭市、林州市等30個擴權縣（市）部分省轄市的經濟管理權限（80項權限中的71項權限）。

2007年發布《關于進一步落實擴權縣（市）政策的通知》，標志著第二批擴權縣和財政省直管縣的誕生，享有權限與第一批相同。中牟縣等12個縣確定為擴權縣，其中中牟縣同時也被確定為財政省直管縣。

2009年河南省頒布《關于完善省與市縣財政體制的通知》，確定了第三批財政省直管縣。增加了蘭考縣、郟縣等15個縣為財政省直管縣，根據這些縣的實際情況，除郟縣外，其余14個縣只能享有省轄市的經濟管理權限和部分社會管理權限。至此，河南省共有擴權縣47個，財政省直管縣 21個，既是擴權縣又是財政省直管縣的有7個（鞏義、永城、項城、固始、鄧州、中牟、郟縣）。

2013年11月，河南省委 、省政府印發《河南省深化省直管縣體制改革實施意見》提出從 2014年1月1日起，對鞏義市、蘭考縣、汝州市、滑縣、長垣縣等十個縣全面實行由省直接管理的體制，實現市縣分治。

二、省直管縣實行全面直接管理衍生的新問題

1.省、市、縣各級政府間利益關系更加復雜化

在實行省直管縣改革的試點地區，地級市和直管縣在省級政府的管理和監督中處于獨立平等的地位。這種行政隸屬關系的改變，使二者在市場經濟發展中由上下級關系轉變成競爭者的關系，也使地方政府間的利益格局發生了改變，這種改變極易出現“市縣爭利”“縣縣爭利”的情況。

2.管理體制的變化導致原有區域結構及公共服務體系的碎片化

長期實行市管縣體制，使得一些地方逐步形成了特定的市域性經濟結構、產業結構及區域規劃。實行省直管縣后，從短期看，部分已有的市域經濟結構、產業結構及區域內城鎮建設結構等不同程度上被分解。另外，省管縣前，地級市和縣的公共服務體系是一個完整的系統，當直管縣脫離地級市后，原本統一的公共服務體系被分割，整體性的公共服務體系出現碎片化傾向。

3.縣級政府規模擴張趨勢將沖擊機構改革的既有成果

省管縣后，作為省級政府的直屬行政單位，縣級政府的事務必定增多，責任必定加大，從而出現人員編制不足的問題，隨之而來的必定是增加人員編制，向地級市的標準看齊，從而導致政府機構規模擴大，客觀上會導致改革經濟成本的增加，有可能引起管理機構膨脹，沖擊既有改革成果。

4.垂直體系的條塊管理問題依然存在

在我國，海關、工商、稅務、煙草、交通、土地、質檢、藥監等部門的中央或省級以下單位實行的是垂直化管理。應該承認，現行的垂直管理體制有其特定的管理效能，對于解決地區保護主義等問題作用顯著。但是，這種管理方式割裂了一級政府完整的行政運行體系，弱化了一級政府對本級人大及其常委會負責并報告工作的效力。

三、繼續深化省直管縣體制改革的對策建議

1.立足省情，實行“一省多制”

在省直管縣改革過程中，因各地情況差異非常大，所以必須要因地制宜，穩步推進。以河南省為例，目前，包括鞏義等新的省直管縣在內，全省直轄市、縣由改革前的18個增加到 28 個。省級管理幅度大大增加，是否管得過來，是否管得好，需要不斷總結經驗，探索路子。要從各地的實際出發，因地制宜，在較長的時間內保持“一省多制”的局面。

2.準確定位市、縣的功能，明確劃分各級政府職責權限

省直接管理縣后，地級市和直管縣形成了新的行政關系，因此要對二者的行政功能作出新的規劃和定位。地級市應將管理重心放在本級城市的發展上，更好地發揮中心城市在產業集聚、交通暢達等方面的優勢和輻射帶動作用。

3.創新工作管理機制，提高行政效能

實行省直管縣體制改革的目標之一是構建充滿活力、高效的工作機制。在全面推行改革的時期，主要工作應包括以下三個方面。第一，創新行政管理機制。第二，推進政務信息化進程，提高行政效能。第三，切實轉變政府職能，減輕省級政府管理的壓力。

4.對垂直管理體制實行有效改革

省直管縣后，必須深入研究垂直部門權力配置問題，進一步明確垂直管理部門與市縣政府的關系，建立更加高效的工作配合和銜接運行機制。對必須保留的“垂直管理”部門，要按照“簡化程序、提高效率、服務經濟、條塊共管、發展縣域”原則進行必要調整，給予地方更大調節權，消除行政權力條塊分割對縣域經濟社會發展帶來的負面影響。

參考文獻：

[1]張占斌.中國省直管縣改革研究[M].北京：國家行政學院出版社，2011.

[2]何顯明.省管縣改革：績效預期與路徑選擇[M].上海：學林出版社，2009.

[3]孫學玉.垂直權力分合省直管縣體制研究[M].北京：人民出版社，2013.

[4]王雪麗.“困境”與“脫困”：“省直管縣”體制改革探析[J].理論與改革，2012，（2）.

[5]徐珂.省直管縣改革的問題與措施[M].廣東行政學院學報，2011，（10）.

作者簡介：

郭金金（1992～ ），女，漢族，陜西西安人，現為西北政法大學政治與公共管理學院行政管理專業研究生。