行政規定的效力

（453007 河南師范大學 河南 新鄉）

摘 要：在我國當下的行政法學研究中，用以指稱作為一類規范文本形式的規章以下其他規范性文件的學術用語并不統一，學者們大體上使用了行政規則、行政規范、行政規定、行政規范性文件等學術概念。學者大多從行政規定是否屬于法律淵源出發，來論證行政規定的法律地位和效力。行政規定的效力從法律淵源來說具有法律效力，它對法院的拘束力則根據類別的不同而不同，法院要有條件地適用。

關鍵詞：行政規定；法律效力；法律淵源；拘束力

一、行政規定的效力

行政規定的效力問題，首先要明確法的效力這一概念。法的效力一詞，學者對它有不同解釋。多數學者認為，法的效力泛指法的約束力。從廣義上講，法的效力泛指規范性法律文件對人們的行為有普遍的約束力，非規范性文件對特定的人和事有法律約束力；還包括因雙方、多方協議或單方行為而產生的對特定人的約束力。法的效力是法的基本屬性，是法的各種約束力的統稱。根據法的效力的定義，行政規定作為規范性文件的一種，對人們的行為具有普遍的約束力。因此，行政規定具有法律效力。

行政規定對法院的約束力。關于行政規定的法源地位爭論，主要是對于法律淵源是否具有約束力，即是否是法院和其他執法機關必須遵循的依據這一問題的爭論。事實上，行政規定是否具有效力，主要是看它對相對人有沒有普遍的約束力，法院作為審判機關，只是一個具體適用法律處理案件的機關。對于行政機關依據行政規定做出的具體行政行為，法院不能對所有的行政規定都一概認為不能作為依據，而是應分別對待，還要在某些情況下行政規定進行審查。

二、行政規定的分類

行政規定一般分為創制性行政規定、解釋性行政規定和指導性行政規定三類。根據類別的不同，其對法院的效力也不同。

（一）創制性行政規定

創制性行政規定指行政機關未啟動行政立法程序而為不特定相對人創設權利義務的行政規范性文件。從根據上看，可以分為依職權創制性行政規定和依授權創制性行政規定。

法定解釋性行政規定，是指具有法定解釋權的行政機關對法律規范進行解釋而形成的具有普遍性強制性拘束力的行政規范性文件。法定解釋性行政規定的解釋對象是法律、法規和規章，法定解釋性行政規定的合法性正是來源于法律、法規和規章的效力。但是法院將法定解釋作為判決依據時，法院應對其合法性進行審查，在其不違反上位法規定時，則可以確定其效力，以法定解釋性行政規定和被解釋的上位法結合作為依據，并維持行政管理機關所作的具體行政行為，如該行政規定不合法，則不予確定其效力，而依據法律、法規的規定作出判決。

（二）解釋性行政規定解釋性

自主解釋性行政規定是指不具有法定解釋權的行政機關為了統一所屬行政機關及其工作人員對法律、法規和規章及特定行政規范性文件的認識，對法律、法規和規章及特定行政規范性文件進行解釋而形成的行政規范性文件。由于自主解釋性行政規定解釋的主體是不具有法定解釋權的行政機關，其效力應該低于法定解釋性行政規定。自主解釋性行政規定雖然主要是對行政機關內部具有約束力，但是當前自主解釋性行政規定越來越外部化，可能直接或間接地影響到公民的權利義務。當行政機關依據自主解釋性行政規定作出具體行政行為，直接影響到相對人時，法院也應該對該自主解釋性行政規定進行審查。若該自主解釋性行政規定合法，沒有違反與上位法相抵觸，與所解釋的行政規范本意相同，則可將其與所解釋的行政規范結合作為審判的依據；當自主解釋性行政規定與上位法相抵觸時，則可拒絕適用該自主解釋性行政規定并確認其無效，以其上位法為依據作出裁判。例如 “周文明訴文山交警不按紅頭文件行政處罰案”，在該案中就有兩個可以適用的規范依據： 一是《中華人民共和國道路交通安全法》；二是《云南省道路交通安全違法行為罰款處罰標準暫行規定》。針對文山交警隊“頂格”罰款200元的決定，周文明向法院提起行政訴訟。二審法院則以被告依據法律作出處罰并無錯誤為由撤銷一審判決，駁回原告訴訟請求。我認為，在本案中，《處罰標準暫行規定》是對《道路交通安全法》的進一步具體化、細化的解釋，屬于解釋性行政規定，而這個行政規定并沒有在上位法（《道路交通安全法》）的基礎上創設新的權利義務，也未與上位法發生抵觸，只是為了統一理解和執行而做出的解釋，并且該規定對周文明確實產生了影響，法院可以在審查該規定符合上位法的本意之后，將《道路交通安全法》和《處罰標準暫行規定》一起作為依據，支持原告的請求。

（三）指導性行政規定

指導性行政規定，是行政機關對不特定相對人事先實施書面行政指導時所形成的一種行政規范性文件。它不具有強制性的法律效果，并不為相對人創設強制性權利義務。它在內容和形式上主要表現為導向性行政政策、倡導、號召、勸告、建議、宣傳和激勵等。例如《商務部辦公廳關于2007年全國吸收外商投資工作指導性意見》、《關于進一步加強城鄉規劃工作的意見》等。由于指導性行政規定不具有強制性的法律效果，不為相對人創設強制性權利義務，當行政機關以此作出具體行政行為時，法院可以拒絕適用，不將其作為審判時的依據。

三、結論

行政規定從法的效力來看，具有普遍約束力，具有法律效力。從對法院的約束力來看，根據其種類的不同對法院的約束力也不同。創制性行政規定對法院有約束力；法定解釋性行政規定和自主解釋性行政規定則應由法院審查后決定是否予以適用，自主解釋性行政規定的效力低于法定解釋性行政規定；指導性行政規定對法院不具有約束力。

參考文獻：

[1]王志華.王名揚《法國行政法》之中國情懷——兼與里韋羅《法國行政法》和布朗《法國行政法》的比較[J].公民與法（法學版），2015（12）：2-4.

[2]葉必豐.周佑勇.行政規范研究[M]北京：法律出版社 2002 .

[3]姜明安.行政法與行政訴訟法[M]北京：北京大學出版社，高等教育出版社2011.

[4]朱芒.論行政規定的性質——從行政規范體系角度的定位[J].中國法學，2003，1.

[5]葉必豐.行政規范法律地位的制度論證[J].中國法學，2003（5）.

作者簡介：

徐玉倩（1989.7～）河南滎陽人，碩士研究生，研究方向：行政法學。