我國檢察機關參與行政公益訴訟的問題探析

王聃

（125200 遼寧省葫蘆島市綏中縣委黨校 遼寧 葫蘆島）

摘 要：隨著經濟社會的迅速發展，環境問題越來越凸顯，生態破壞、大氣污染、水質污染、地下水匱乏、噪音污染、能源匱乏、生活垃圾處理不當等成為當前社會亟待解決的重要問題。以檢察機關作為監督者針對上述問題提起的行政公益訴訟就是措施中之一。因此，要全面結合我國基本國情，積極借鑒西方發達國家先進的技術及經驗，建立符合我國基本國情的行政公益訴訟制度。本文圍繞檢察機關參與行政公益訴訟存在的問題展開了分析，闡述了造成這一問題的原因，并基于法理基礎為檢察機關參與行政公益訴訟制度的設計提出了一些建議，以期為我國公益訴訟的完善提供有益參考。

關鍵詞：檢察機關；公益訴訟；行政法；法律建議

隨著世界各國對自然資源環境問題的日趨重視，規制侵害環境資源行為的法律法規亦日益完善。所以，作為國家的管理者與治理者，必須全面發揮各自職能作用，采取適當、有效的措施來遏制環境惡化，保護人類居住環境，以檢察機關作為監督者提起的行政公益訴訟就是上述措施中之一，下文將就這一課題展開詳細探討。

一、檢察機關參與行政公益訴訟存在的問題

（一）定位不清晰

關于檢察機關究竟該以何種身份提起行政公益訴訟，在司法界一直處于爭論不休的狀態。有學者認為其應該作為公益代表人，也有學者認為應以公訴人身份，但不管以何種身份參加訴訟，現行法律對此都沒有明確規定，也就是說，于法無據。換言之，如果檢察機關要提起行政公益訴訟，能夠享受哪些權利，法律也沒有相關規定，身份定位亟待界定。

（二）法律不明確

正如前文所述，立法缺失，使得檢察機關身份尷尬。同時，因行政公益訴訟與普通的行政訴訟的程序存在很大不同，但法律的缺位，使得檢察機關提起行政公益訴訟時，是遵循一般的行政訴訟程序，還是采用其他程序，全無相關法律指引。

二、檢察機關參與行政公益訴訟的問題成因

之所以造成上述問題，原因可歸結為下述幾點：一是對當事人適格理論的單向理解；二是缺少法律依據。根據民事訴訟法中的當事人適格理論，只有當事人符合一定的要求或者標準才能成為訴訟中的原告，一般是與訴訟糾紛存在直接利害關系人。而隨著公益受損事件的不斷發生，顯然這種傳統的當事人適格理論已經不符合社會的發展。檢察機關作為原告向法院提起行政公益訴訟在過去是一直不存在的，因社會發展與環境惡化，檢察機關有必要作為原告向法院提起訴訟以維護公共利益，但是法律的滯后性使得目前還沒有與此相關的法律規定。不僅缺少相關實體法支撐，同時缺少相關程序法輔助，故而以檢察機關作為原告提起行政公益訴訟，可以說是完全沒有法律依據的。

三、完善檢察機關參與行政公益訴訟制度的法律構想

（一）明確行政公益訴訟參與方式

首先，需要明確，檢察機關提起行政公益訴訟與普通人提起行政公益訴訟的角色是不一樣的，檢察機關并不享有原告的實體性權利，僅享有原告的程序性權利。同時，檢察機關應以公益保護人的角色、監督者的角色，只有在沒有人提起行政公益訴訟時，才可以為了保護公共利益而提起行政公益訴訟。如，在環境侵權中，如果因為行政機關的一項許可行為導致企業對環境造成大范圍的污染，或者說一項審批權限的發生導致一棟建筑不符合城市規劃，那么這些行為肯定是違反了行政法的相關規定的，同時侵害了公共利益的。如果沒有人提起行政公益訴訟，檢察機關便可作為法律監督者做出提起行政公益訴訟的行為。其次，如公民或者法人以原告身份提起行政公益訴訟，那么被告應該是掌握國家行政權與管理權的行政機關。面對這樣的被告，公民或者法人以及其他企事業組織的能力與實力明顯處于弱勢。為了平衡與行政機關這種天然的權力差距，原告可以向檢察機關提出申請，要求檢察機關作為訴訟支持人支持行政公益訴訟。此舉對于公民個人、法人、企事業組織而言，檢察機關支持訴訟具有對抗行政機關的極大優勢，能夠有效增加原告的起訴信心和決心。

（二）明確檢察機關訴訟角色定位

第一角色，法律監督者。本文認為檢察機關以原告的身份參與行政公益訴訟并不適當。首先，如果檢察機關作為原告，那么原告所享有的那些權利，如和解權撤訴權等，其是否享有？如果檢察機關享有這些權利可以和被告進行和解，是否會損害公共利益？其次，如果檢察機關作為原告，被告就可以向檢察機關提起反訴，那么檢察機關的地位就會很尷尬了。作為我國的專門監督機關是不允許陷入如此境地的。所以，檢察機關以法律監督者的角色來參加行政公益訴訟更為合適。第二角色，公益保護人。公益代表人的說法主要來自于德國，因為德國是普通法系國家，所以檢察機關是司法行政機關，如果檢察機關提起行政公益訴訟，那么就屬于行政機關內部的監督問題。這一行徑在德國是可行的，且發展良好。但我國與德國國情不同，我國檢察機關是監督機關，并不是行政機關，所以提起訴訟屬于司法程序，如果檢察機關在這里作為公益代表人的話，檢察機關就是代表公眾在行使權力，仍然和原告的地位是相類似的，此時將迎來更多問題。所以，將檢察機關定位為公益保護人或會更合適，使之既能夠保護了公共利益，又能維護自己監督者的角色。

四、結語

就目前而言，我國的公益訴訟制度尚不完善，其各方面的規定比較籠統，一些關鍵的程序設計及相關輔助制度并未在其中得到具體的體現，沒有明確哪些機關、組織有資格進行公益訴訟。因此，要充分結合我國的基本國情及實際發展情況，循序漸進地確立和完善環境公益訴訟制度，促進我國環保工作的全面發展。同時，要進一步簡化訴訟的流程、途徑，弱化來自各方面的限制條件，加強對檢察機關參與行政公益訴訟制度的完善，使公益訴訟制度真正在環境保護中發揮出實效。

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