古民居宅基地使用權流轉的可行性分析

陳薇

（710122 西北政法大學國際法學院 陜西 西安）

摘 要：文物普查顯示，黃山市仍有古民居6000余處，其中列為各級文保單位的僅1100余處，多數老屋依靠政府保護為主、居民修護為輔。而另一方面，很多外地人希望購得古民居用以生活居住和利用。2014年9月16日，黃山市國土資源局印發了《黃山市古民居原地保護利用產權轉讓管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）試圖解決這種矛盾，讓古民居在“陽光下”流轉。在2016年《辦法》試行期結束之際，本文將主要從法經濟學角度探討是否有必要繼續執行《辦法》。

關鍵詞：古民居，宅基地，流轉，可行性，法經濟學

一、政策背景

近年，很多愛好徽文化且喜歡古民居的外地人，在黃山市的鄉村購買明清老房，適當修繕、改造后有的居住，有的改成酒吧、客棧甚至書屋。不過由于農村宅基地買賣違反法律規定，而同時老宅越來越少，鄉村的交通環境又越來越好，買的人多，房屋升值很快，有的人賣了后又后悔，導致糾紛不斷。2014年9月，黃山市國土資源局聯合黃山市文化委、城鄉規劃局、住房和城鄉建設委員會、房產事務管理局、公共資源交易監督管理局等部門，制定出臺了為期兩年的《黃山市古民居原地保護利用產權轉讓管理暫行辦法》，根據本辦法的規定：認購黃山市境內文物價值不高、保護不力、原居民愿轉讓的古民居，只要權屬來源合法、產權明晰，可原地辦理古民居土地轉讓及房屋權屬登記。

二、流轉可行性的法經濟學分析

1.社會現實需要分析

赫爾南多·索托根據長期調查研究的結果，在《資本的秘密》一書中總結：窮人不是沒有財富，而是沒有資本。第三世界窮人的棚戶區和各種違章建筑有著極高的潛在價值。這些房地產的價值高達萬億卻由于不能夠合法地流動和交易不能創造出新的價值。富裕的國家之所以富有是由于有了完善的產權制度，所以能夠使不流動的資產流動起來，在交易中釋放出潛在的價值。因此索托強調產權制度的意義不在于保護所有權，而在于保護所有權的交易。

過去人們總擔心農村宅基地流轉會使得農民大量失去土地這個唯一的保障，貧者越貧、富者越富。但實際情況卻：伴隨著城鎮化和工業化的發展，富裕起來的農民紛紛進城買房，村里的房子一般處于空置的狀態，另一方面村集體組織也無權將這些合法房屋收回，這就導致“空心村”現象日趨嚴重，大量宅基地閑置。

2.所有權理論分析

所有權的積極權能包括占有、使用、收益和處分，土地所有權作為所有權中的一類，同樣也具有處分的權能。在農村實行的“個人土地承包經營制度”在實踐上表明這種權能分離的辦法是可行的、成功的。我們有理由相信，農村宅基地使用權作為從集體所有權里派生的一項獨立的權能，在市場中流轉也就應該是有理論和現實依據的。許可宅基地使用權自由流轉制度會盤活我國的農村土地市場。

長久以來，古民居年久失修現象較為普遍，村民在富裕的同時，整修保護古民居的意識并沒有得到加強，導致許多古民居年久失修。而那些愛好古民居的外地人購進古民居后，往往更注重民居保護和合理利用，將民居建成旅館、酒吧等，但因為一直不能辦理產權證，也讓許多有意愿購買者只能“望屋興嘆”。古民居宅基地使用權流轉，更能激活民居保護的力度，減輕政府文物保護和財政負擔。

3.法律和政策分析

從法律層面來說，2015年《土地管理法》第二條第三款規定：“任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地使用權可以依法轉讓。”由此可見，農村宅基地不是完全不可流轉，只要依法即可。

2014年印發的《黃山市古民居原地保護利用產權轉讓管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）即是根據《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國文物保護法》、《中華人民共和國城鄉規劃法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》、《中華人民共和國土地管理法》《安徽省皖南古民居保護條例》等法律、法規制定的，合法合理，有理有據。這也為更多古民居宅基地使用權流轉提供很好的法律政策方面的支持。

2016年黃山市政府工作報告中提出：深入實施徽州古建筑保護利用工程，著力推進120個、年投資6億元的保護利用項目。深化古民居流轉改革，加快建立產權流轉交易平臺，建立健全保護利用的新機制新模式。由此可見，古民居保護是未來黃山市工作的重點之一，更進一步可以說，對古民居的保護是很多擁有這項遺產的省份的共同追求，對于增強文化軟實力的作用不言而喻。

三、結論

古民居宅基地使用權的流轉相比較于一般農村宅基地而言，更具有一種特殊性，即在考慮是否可以流轉時，更需兼顧古民居的保護這個基礎問題。

以西遞、宏村為例，基礎設施和配套設施的建設不足，是不利于西遞、宏村可持續性發展的首要因素。多年來，西遞、宏村的基礎設施建設主要依靠政府投入，配套設施的建設更是主要依靠村民自發投入，難以滿足游客日益增長的交通、住宿、醫療、飲食等方面的需求，更不利于對古民居、古建筑的開發保護，旅游資源一定程度上處于消耗狀態。這都是傳統古民居保護方式不能適應社會發展顯現的弊端。而流轉這種方式恰好可以大大為政府和村民“減壓”，為文物保護“助力”。

至于古民居被流轉后是否會被擴建或改建的面目全非的問題，從而失去傳統建筑的原汁原味，《辦法》作了詳細的規定：認購流轉要嚴格按照法律程序進行，而且在認購流轉古民居以后，業主要制定實施保護和利用的方案，報相關部門審批，政府對于流轉出去的古民居的利用和業態打造也會有相關的規定。這些措施讓政府能夠了解每一棟古民居的流動方向和利用現狀，增加政府的可控度，有利于加強古民居的保護和開發。可以說，這種規定是可以被借鑒和廣泛適用的。

我國南北分布著各式各樣的古民居，其中最有特色的十大古民居分別是：福建土樓、開平碉樓、王家大院、喬家大院、皇城相府、劉氏莊園、西遞、宏村、姜氏莊園、康百萬莊園。這些古民居傳遞著豐富的歷史人文情懷，但都面臨著年久失修的困境，政府財政壓力大、監管不及時，古民居的命運似乎走到了一個十字路口。要有效解決這個問題，筆者認為：傳統方法行不通，大膽創新是關鍵。以黃山市為范本，結合自身實際，推進古民居宅基地使用權流轉的構建應該是一個必由之路。