簡析秩序行政法的目的所在

韓雪煥

（100097 北京愛爾公益基金會 北京）

摘 要：所謂公共安全，是指社會和公民個人從事和進(jìn)行正常的生活、工作、學(xué)習(xí)、娛樂和交往所需要的穩(wěn)定的外部環(huán)境和秩序。所謂公共安全管理，則是指國家行政機(jī)關(guān)為了維護(hù)社會的公共安全各秩序，保障公民的合法權(quán)益，以及社會各項(xiàng)活動的正常進(jìn)行而做出的各種行政活動的總和。但在秩序行政法學(xué)領(lǐng)域，公共安全僅僅指治安安全，即社會及公眾不受危險或事故威脅，其生命健康和財(cái)產(chǎn)安全有保障。為了抑制公共安全的危險因素、防范對公共安全的破壞和保護(hù)公共安全，秩序行政法因應(yīng)而生。舉凡危害或可能危害人之生命、健康和公私財(cái)產(chǎn)安全的物品或活動，都被納入秩序行政法的規(guī)制范疇。

關(guān)鍵詞：公共安全；秩序行政法；保障

一、公共安全所涉及的范圍

公共安全包含信息安全，食品安全，公共衛(wèi)生安全，公眾出行規(guī)律安全、避難者行為安全，人員疏散的場地安全、建筑安全、城市生命線安全，惡意和非惡意的人身安全和人員疏散等。

公共安全包括：自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件。

二、公共安全存在原因

公共安全標(biāo)志規(guī)范每個人的各種安全行為：

中國公共安全問題突出絕不是偶然的。它是我國社會轉(zhuǎn)型期的深層社會矛盾及反映這些矛盾的社會問題的表征。究其原因，有以下幾個方面。

其一，體制轉(zhuǎn)型期內(nèi)產(chǎn)生的社會震蕩。我國正處于由原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向新型的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期，在此過程中，價值觀的多元化，客觀上增加了社會控制的困難。

其二，收入差距拉大產(chǎn)生的變態(tài)利益需求取向，使社會心理出現(xiàn)失衡，產(chǎn)生了各種利益集團(tuán)之間的沖突與矛盾，利益沖突的加劇必然使違法犯罪行為增多。

其三，大規(guī)模社會人口流動產(chǎn)生的附帶性社會治安問題。當(dāng)前，除了農(nóng)村民工潮之外，某些城市人口也加入了人口流動大軍，給人口管理和治安帶來巨大困難。在大規(guī)模的人口流動中，不可避免出現(xiàn)某些社會犯罪現(xiàn)象。

其四，政府職能轉(zhuǎn)換期內(nèi)產(chǎn)生的社會調(diào)控能力弱化。政府職能轉(zhuǎn)換還沒有完全到位，在某些方面造成社會調(diào)控能力弱化，從而影響社會治安的調(diào)控和整治。

其五，國際犯罪活動對國內(nèi)產(chǎn)生的沖擊。

三、秩序行政法的目的所在——公共安全的保障

為了謀求公共安全，秩序行政及秩序行政法成為人類的理性選擇。因而，公共安全是秩序行政法的目的，秩序行政法是公共安全的保障。公共安全決定著秩序行政的范圍和權(quán)限。如果不是公共安全的某一需要，秩序行政的某一權(quán)限也就沒有必要。例如，公安機(jī)關(guān)不得向企業(yè)或個人收取“保護(hù)費(fèi)”。當(dāng)企業(yè)面臨財(cái)產(chǎn)侵害或財(cái)產(chǎn)侵害的威脅、個人面臨著人身安全或財(cái)產(chǎn)安全的威脅，公安機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)義不容辭地提供保護(hù)。因?yàn)?，公安機(jī)關(guān)保護(hù)的不僅是個別企業(yè)和個人的利益，而且也是一種社會秩序。社會秩序本身就是公共利益、公共安全。維護(hù)公共安全，是公安機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。如果公安機(jī)關(guān)收取“保護(hù)費(fèi)”，那就意味著公安機(jī)關(guān)只保護(hù)交費(fèi)者，而不保護(hù)未交費(fèi)者。如此，公安機(jī)關(guān)就與私人雇用的看家護(hù)院的保鏢無異。公安機(jī)關(guān)也就淪為少數(shù)私人利益的保護(hù)者，而不再是公共安全的維護(hù)者。

維護(hù)公共安全所必需的秩序行政權(quán)的范圍，必須根據(jù)不可遲延性和強(qiáng)制力這兩個主要因素來確定。只有當(dāng)某種危害秩序的情形具有危急性，并且需要強(qiáng)制手段介入才能予以制止時，才應(yīng)將這種職能賦予警察機(jī)關(guān)。如果對秩序的危害不具有急迫性，或者并不急需強(qiáng)制力介入，那就應(yīng)當(dāng)設(shè)置其他的法律救濟(jì)途徑，由其他機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)處理。從實(shí)踐上看，所謂對秩序的“危害”，一般限于具體危害，即若不加以阻止可能造成損害的一種狀態(tài)，或者說，在順利進(jìn)行下，因物之狀況或人的行為，極有可能對公共安全與公共秩序造成損害的一種情況?！拔：Α辈荒苁羌傧氲?、非現(xiàn)實(shí)的危害，不能只是對危害秩序的一種憂慮、擔(dān)心。因?yàn)槿绻试S僅僅在有危害秩序“之虞”的情形時，就可以動用強(qiáng)制力予以制止，那不但可能出現(xiàn)大量事后證明判斷錯誤的案件，而且還為執(zhí)法者殉私枉法留下寬廣的余地。

秩序行政必須遵守公共性原則。警察維護(hù)社會秩序是針對公共的秩序而非私人之間的爭執(zhí)。私人之間的爭執(zhí)可以通過司法的或其他合法途徑予以解決。不允許警察介入私人領(lǐng)域，是為了防止警察權(quán)的濫用，尊重個人的自由。我國禁止警察介入經(jīng)濟(jì)糾紛也表明了這一點(diǎn)。當(dāng)然，私人之間的紛爭和公共安全之間的界限并非涇渭分明。因此絕對禁止警察介入私人紛爭是不可能的，也是不合理的?；诜ǘǖ木炻氊?zé)，在私人紛爭中，如果公民人身安全、人身自由和合法財(cái)產(chǎn)遭受現(xiàn)實(shí)侵害，若不及時阻止將不能避免或者防止危害結(jié)果的發(fā)生時，公安機(jī)關(guān)就可以介入，而且必須介入。

因?yàn)槿魏握w都是由個體構(gòu)成的，沒有公民個人的安全就無所謂公共安全。對公民個人的人身、財(cái)產(chǎn)安全的嚴(yán)重侵害，是危害公共安全的慣常表現(xiàn)形式。對公民個人的人身、財(cái)產(chǎn)安全的保護(hù)也是秩序行政的重要內(nèi)容。我國《婚姻法》賦予警察機(jī)關(guān)介入家庭暴力的權(quán)力就表明了這一點(diǎn)。夫妻爭吵是典型的個人行為，不會關(guān)及其它人的利益，所以在20世紀(jì)60年代以前的美國，即使?fàn)幊车姆蚱迗缶?，警察也不愿處理此事，最多到達(dá)現(xiàn)場進(jìn)行調(diào)解而已。但越來越多暴力案件的發(fā)生使大部分美國人特別是女權(quán)主義者認(rèn)為警察保護(hù)措施不力而要求積極干預(yù)，實(shí)際上，此時的家庭暴力已超出了個人權(quán)利范圍而危害了公共利益。警察保護(hù)私權(quán)只是警察公共性原則的一個例外，必須遵循嚴(yán)格的條件，否則，防止警察權(quán)的濫用只是流于空談。公安機(jī)關(guān)介入私人紛爭必須遵循以下幾個條件：第一，對遭受危害的私權(quán)的救濟(jì)具有不可遲延性。也就是說，如果警察不及時介入將無法有效保障公民的私權(quán)。例如，德國《聯(lián)邦與各邦統(tǒng)一警察法標(biāo)準(zhǔn)草案》第一條第二項(xiàng)規(guī)定：“唯有在無法實(shí)時獲得司法保護(hù)，且非得警察之協(xié)助，無法遂行其權(quán)利，或權(quán)利之施行將更為困難時，警察享有依法維護(hù)私法上權(quán)利之責(zé)。”；第二，輔助性。即警察采取措施保護(hù)私權(quán)只是輔助性的，臨時性的。一旦司法救濟(jì)到達(dá)，警察就應(yīng)及時退出；第三，被動性。即只有私權(quán)人主動請求警察干預(yù)時，警察才能介入，這也是充分尊重個人自由和限制警察權(quán)濫用的要求。

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