供給側改革背景下地方政府債務風險管理問題與策略

趙旭日

摘 要：隨著我國社會主義市場經濟的快速發展和城鎮化進程的逐步推進，各級地方政府為了促進城市化進程的更快發展，不斷加快城市基礎設施建設、城中村改造、老舊社區改造等項目的建設速度，形成了城市化投資的高速增長。由于地方政府的財政資金有限，城市化進程的加快讓其不得不大量舉借外債滿足投資發展的需要，造成了嚴重的債務風險。本文簡單概述了地方政府債務風險的內涵，并結合現狀分析了目前面臨的問題，探究了解決問題的對策，以期降低風險、穩步推進地方政府的城市化進程。

關鍵詞：地方債務風險 風險管理 對策

中圖分類號：F812.5 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）04（b）-168-02

近年來，我國地方政府為了推動經濟社會的快速發展，不斷加大城市基礎設施的建設力度，財政資金的匱乏阻礙了城市化進程的腳步，因此，政府通過借取外債的方式籌集建設資金滿足城市發展需要。但是，大量外債已經遠遠超出政府的償還能力，造成政府債務風險日益加劇，影響經濟的持續健康發展。因此，研究地方政府的債務風險與監管制度就具有重要意義。

1 地方政府債務風險概述

1.1 地方政府債務風險內涵

簡單來講，地方政府債務就是地方財政的負債，政府所借外債全部由地方財政承擔，因此，地方政府債務風險其實就是地方財政的債務風險。這種風險指的是地方政府債務在各種不確定的因素下對地方政府本身造成的各方面損失的可能性，這不僅包括地方政府無力償還外債的可能性，也包括由于無力償還外債而引起的社會不安、發展受阻等各方面的風險。

1.2 地方政府債務風險特點

1.2.1 債務規模大、擴張迅速

地方政府為了加快推進城市化進程就會不斷加大投資力度，這樣就導致大量舉借外債，并呈現不斷擴張的態勢。債務的數額異常龐大，遠遠超出了地方財政的償還能力。同時，各地區、各政府為了爭取省市的綜合排比名次相互攀比，不切合實際的擴大發展規模，政府債務也逐步擴大擴張。

1.2.2 政府債務透明性差，較為隱蔽

由于地方政府經濟建設社會發展的需求，需要大量的資金投入到經濟社會的發展中去。這樣就在地方財政的能力范圍之內，政府通過借取外債彌補發展所需要的資金缺口。各級政府在借取外債時多是巧立名目，遮遮掩掩，缺乏透明性。沒有必要的信息公示，長期游離在社會監管部門的監督之外，一旦發生風險就很容易失控，最終加劇地方財政的負擔。

1.2.3 債務壓力日趨沉重

目前，我國地方政府債務占財政收入的70%以上，嚴重超出了世界債務償債率的安全界限水平。債務規模的不斷擴大，財政資金的日益緊俏，社會其他項目發展資金缺口日益增大，導致地方政府的財政負擔逐步加大，債務償還能力降低，債務壓力日益沉重。

2 地方政府債務風險管理問題

2.1 我國地方政府債務風險管理現狀

國家審計部門2015年下半年展開了對地方債務的審計工作，根據審計結果顯示，截至2015年末，納入預算管理的地方政府債務就達16萬億，全國各級政府債務的負債率上升到了89.2%左右，地方政府償債能力總體有所下降，局部地區的債務風險有所上升，并呈現擴大趨勢，但總體處于可控的范圍之內。

2.2 地方政府債務風險管理存在的問題

首先，地方政府遠超自身償債能力舉債。地方政府在加大城市化進程，提高基礎設施建設的投資力度不斷舉借外債，但由于經濟發展能力有限，財政資金缺口較大，造成了政府借債而無力償還的情況出現，增加了財政負擔和債務償還風險。

其次，地方政府債務風險管理不規范。除了地方政府部門，地方事業單位、機構等部門都在舉借外債謀求發展。融資平臺混亂復雜，也加大了債務風險。債務主體和借債方式的不同，很難有統一的規章制度進行規范。臨時性的條約不能合理地規范政府借債行為。

再次，地方政府債務資金利用率低。政府借來的債務資金只是應用在城市的基礎設施建設中，沒有合理地分配使用，造成資金回籠難，回報率低。數額龐大的債務無法通過經濟收入進行償還，加劇了債務的風險性。

另外，地方政府債務風險監管力度不足。監督部門應是政府債務風險的預警者，應該綜合檢查評估，發現缺陷及時指出并監督相關部門積極改進。部分地區政府監管部門的監管意識淡薄，對債務風險的認識存在誤區，往往把風險管理的內部監督與外部審計監督混為一談，監管力度只存在于查處的問責方面，而忽略了對政府債務風險管理的監督。

最后，地方政府債務風險控制過程比較滯后。風險控制存在于事前、事中、事后三個環節。目前我國部分地方政府雖然已意識到政府債務風險管理的重要性，采取了一系列的控制措施，但大多都是針對債務問題顯現出來之后才進行的控制。這個階段在進行控制比較滯后，收效甚微，不能從源頭上遏制危害的產生。當債務風險成為既定的損失事實之后，在采取措施也無法改變現狀挽回損失。

3 地方政府債務風險管理問題產生的原因

3.1 地方財政收入難以滿足經濟發展的需求

我國部分地區的財政收入比較有限，而且大多集中在中央財政系統。地方政府的經濟發展存在很大的資金缺口，無法為城市的基礎設施建設提供資金保障。地方政府為了促進經濟的快速發展以及城市化進程的逐步加快，必須舉借外債將大量的資金投入到舊城改造、基礎設施建設以及“城中村”改造等項目上來。

3.2 地方政府缺乏配套資金

國家鼓勵地方政府積極開展城市基礎設施建設，加大城市民生福利項目的開展力度。國家在提供建設項目的同時并沒有合理的安排配套資金，大多都是地方政府自籌和國家財政補貼相結合的形式，這種方式無法滿足項目建設的資金需求，就迫使地方政府不得不舉借外債完成國家項目，這樣就加劇了地方政府債務的風險。

3.3 地方政府融資制度不完善

隨著我國市場經濟的不斷發展，地方融資制度也不斷完善，但是很難適應市場的競爭機制。我國社會容易多以政府為主導，政府層面的融資行為放在市場經濟的競爭中就會面臨很大風險，而這風險必須由政府自身承擔。同時，政府的融資投入到基礎設施建設中很難在短期內取得收益，就加劇了地方財政赤字，影響了地方政府的經濟發展活力。

4 地方政府債務風險管理策略

4.1 地方政府必須樹立債務風險的管理意識

樹立地方政府的債務風險管理意識最根本的途徑就在于持續深化改革。深化改革首先要注意人事的任用，地方政府的領導班子是政府債務風險管理工作的核心成員，對債務風險管理工作的態度決定了這項工作是否能夠順利執行并取得何種效果。因此，面對存在諸多問題的人事管理制度，要想做好債務風險管理工作就必須對人事制度進行深化變革，以期找到合適的領導班子來應對政府債務風險的管理工作。

另外，還需要做好政府績效考核制度。我國現行的地方政府績效考核制度分為業務指標和經濟指標。業務指標指的是由地方政府提出并上報上級政府核準執行；經濟指標指的是地方政府自己制定的目標任務。這兩種指標一般都是為了完成任務而開展工作，并沒有到債務風險管理方面的工作，只關注經濟利益的創收，不能合理地安排債務風險管理指標，會逐漸加大債務的風險性。因此，將債務風險管理指標納入到地方政府績效考核中，才能真正樹立地方政府的債務風險管理意識。

4.2 控制地方政府的舉債規模

造成我國地方政府債務問題的主要原因除了政府職能的缺失之外，主要是由于地方政府的經濟體制和財政體制不符合市場經濟發展的客觀規律所引起的。政府的行政制度改革不完善、不徹底就會影響政府的控制監管力度。因此，政府需要根據市場需求靈活轉變自身職能，準確定位自己在市場經濟中的作用。通過規范化的管理，合理分配融資，有效控制政府的舉債規模。

4.3 完善政府的償債機制

制定健全的政府償債機制，并根據市場情況及時做出調整。各級地方政府必須要建立債務的償還規劃，提前準備好債務償還基金，降低地方政府的債務違約率。通過建立良好的債務循環機制，能夠讓政府獲取更多信任，良好的信用可以為各級地方政府爭取到更多的資金投入，緩解資金缺口大的問題。同時，完善的償債機制能夠讓政府及時擺脫債務困擾，有利于煥發地方政府經濟發展的活力，能夠促進地方經濟的可持續發展。

4.4 建立完善的風險監管體系

中央至地方政府的聯動監管機制能夠有效監管中央到地方的項目建設方面的舉債行為，有效避免管理“缺位”情況的發生，從而有助于強化地方政府債務風險監管的職能，提高債務風險監管工作效率。中央到地方的多重監管體系能夠將微小的風險因素掌握在可控的范圍內，并能夠實時跟蹤風險的變化情況，幫助政府及時地改變財政制度，調整財政行為，化解地方政府財政風險。

4.5 完善債務責任追究制度

地方各級政府必須要重視政府債務的審計結果以及政府人員的績效考核結果。建立健全政府債務舉債，債務資金使用管理的效益及風險問責機制。將責任落實到人或者崗位，針對效益低下又占用大量資金的單位進行問責，相關領導必須反思自己的工作及行為是否按照既定的工作路線來執行，工作路線是否正確都需要及時反思總結并加以改正。對于出現嚴重失職甚至瀆職的行為，堅決以規章制度或者法律進行打擊，杜絕“形象工程”，將債務資金投入到對經濟發展有利的項目上，合理利用資金，爭取社會發展和經濟發展的雙重效益。

5 結語

綜上所述，我國地方政府正面臨著巨大的債務風險，而且債務風險隨時有可能變為危害經濟社會發展，造成社會動蕩的社會事件。由于債務風險的復雜性和特殊性，一旦失去控制必將造成嚴重的后果，嚴重影響地方政府經濟工作的穩健開展，將直接影響我國總體經濟的發展，財政金融系統的穩定以及社會的安定，因此，科學合理的風險管理工作具有十分重要的意義。

參考文獻

[1] 丁庭選.基于地方政府自身視角下的債務風險管理探析[J].商丘師范學院學報，2013（05）.

[2] 馮定波.構建士官軍事英語基礎實效教學模式[J].求實， 2010（S1）.

[3] 路振家，閆寧，范嘉琛.化解我國地方政府債務風險的現實思考與政策選擇[J].經濟研究參考，2015（40）.

[4] 楊林，侯歡.新型城鎮化進程中地方政府債務風險的再思考[J].財經論叢，2015（05）.

[5] 張梅，辛寧.地方政府債務風險管控的國際經驗及借鑒[J].亞太經濟，2015（01）.

[6] 楊燦明，魯元平.地方政府債務風險的現狀、成因與防范對策研究[J].財政研究，2013（11）.