合肥市居家養老服務的問題探究

孫笑梅 江顯茹

摘 要：近年來我國人口老齡化問題不斷加劇，空巢老人不斷增多。同時過去計劃生育政策條件下家庭結構的小型化又造成了傳統家庭保障功能的持續弱化，加之養老機構供給不足，無法滿足社會需求，養老已成為政府和社會迫切關注的焦點。在此背景下，居家養老模式應運而生。居家養老在彌補傳統家庭養老和機構養老不足的同時，能夠很好地滿足老年群體日益增長的多樣化的養老需求。合肥市近幾年也大力發展居家養老模式，積極推動養老服務的發展。本文在對合肥市居家養老項目實地調研的基礎上，發現目前居家養老服務中存在的問題，進一步提出完善和改進建議。

關鍵詞：合肥市 老齡化 居家養老服務

中圖分類號：F069 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）06（a）-112-03

1 合肥市居家養老現狀

1.1 合肥市老齡化現狀

國際對于人口老齡化定義為60歲以上的老人占一個國家或者地區總人口的10%及以上，或者65歲以上老人達到總人口的7%時，這個國家或地區就進入老齡化社會。我國在2000年底就已滿足老齡化社會條件，而合肥市自1997年就已經開始老齡化社會階段，且遠高于全國水平。近幾年來，合肥市人口老齡化的進程不斷加快，截至2015年底，全市60周歲及以上老人達到136.3 萬，占市總人口的17.50%[1]。預計到2025年、2050年60歲及以上人口將分別達到全市人口總數的25%和40%[2]。合肥市人口老齡化速度快，養老問題突出，積極探索構建完善的居養老服務被提上日程。

1.2 合肥市居家養老服務的現狀

2011年，合肥市在18個街道建設養老服務中心、140個社區建設養老服務站，“18140” 居家養老服務工程正式啟動；養老服務總體框架、原則隨之確立，居家養老新道路也被創造性地開辟出來。之后合肥市又以社區為依托啟動了服務信息平臺“2460”，24小時內平臺服務工作人員隨時待命，為轄區內60歲以上老年人提供隨叫隨到、細心周到的居家養老上門服務，這不僅完善了居家養老服務，也進一步豐富了其功能。包河、廬陽、瑤海等區初見成效，為老人建立了覆蓋全區的服務信息平臺，為老服務信息網絡實現區、街道、社區三級聯動[3]。2012年4月，合肥市《關于印發合肥市承接產業轉移促進服務業發展若干政策（試行）的通知》明確了政府對新建、擴建的居家養老服床位給予財政補貼的責任。2013年10月合肥市開始政府購買居家養老服務，為具有合肥市市區戶籍的70歲以上低保老人、無子女的空巢老人以及90歲以上高齡老人，提供每人每月 600元居家養老服務補助券，老人可自行購買生活照料、家政服務、醫療保健、精神慰藉、文化體育、法律咨詢、以及緊急救助等一系列服務[4]。

2017年元旦，合肥正式實施《合肥市居家養老服務條例》。《條例》規定，參加基本醫療保險的低保老人可享受個人繳費補貼；分配保障房優先考慮低保老人和經濟困難的孤寡老人；個人健康檔案在特困供養老年群體中建立起來，每年可提供一次免費常規體檢；生活困難不能自理的老人由政府提供的免費醫療護理；當社區的高齡老人、失能老人達到規定的數量時，由政府會提供日間照料。在居家養老服務基礎建設方面，同步規劃、同步建設、同步驗收、同步交付使用新建住宅區配套建設的居家養老服務用房和設施[5]。《合肥市居家養老服務條例》從法律層面完善和保障了居家養老服務設施建設的問題，對基本公共服務、醫養結合、長期護理保障、無障礙設施建設和改造等方面作出了前瞻性的規定，也是合肥市在安徽省率先制定出臺的有關居家養老服務方面的法律規范的一次嘗試，具有十分重要的引領作用。

2 合肥市居家養老服務存在的問題

2.1 服務設備和項目有限，老人需求難以滿足

筆者在調查走訪了合肥市“竹蔭里”社區服務站、合肥市鐵路一村、合肥市三里一村社區、合肥市廬陽區三十崗金谷養老服務中心等具有代表性的社區養老服務站之中，發現除了三里一村社區擴建了社區居家養老服務站，增設了老年健身室、書畫室、心理咨詢室、舞蹈室、乒乓球室、圖書閱覽室以及社區大食堂等設施以及與“金谷”醫院合作的三十崗養老服務中心有面積稍大的康復按摩室外，其他社區缺乏這類居家養老服務用房。由于資金有限，它們為老人服務的基礎設施較少，配套設施較為匱乏，檔次也較低。社區提供居家養老服務的基本場所是日間照料室。但目前日間照料室建設投入力度不足，有的社區將日間照料室與活動室合并；有的社區只騰出少量空間，擺放幾張躺椅，且沒有配備沒有床上用品、電視等[6]。另外，養老服務項目有限，社區提供給老年人的服務也比較單一，不能滿足老人的實際需求。有的養老服務站形同虛設，無法發揮其實際作用；有的甚至不具備為老人日常服務的基本條件，如醫療保健器械、康復護理服務、文體娛樂場所、精神慰籍幫助等。

2.2 居家養老服務專業人才緊缺

合肥目前居家養老服務的提供者主要分為兩類：一類是專業服務人員（帶薪）；另一類是志愿者（無薪）。由于從業人員隊伍的物質待遇較低、社會地位得不到廣泛認可，專業的護理人員不愿跨入居家養老服務領域轉而從事其他行業。居家養老服務中心往往雇傭不到足夠數量的年輕服務人員，且受雇傭者大多是缺乏服務的激情和創新的精神的大齡職工。另外，臨時性人員占比大導致的專業化程度不高，服務連續性不強[7]。在筆者走訪合肥養老服務站之一的金谷養老服務中心時，了解到在約有400位專職服務人員負責簡單的家政和日常照料服務，但是提供醫療保健、康復理療、心理咨詢、臨終關懷等專業性服務仍然有心無力。加之合肥市本就缺乏老年人護理人員專門培訓機構，社區居家養老服務專業護理人員更是十分緊缺。而專業養老服務員嚴重不足的情況下，志愿者隊伍就成為養老服務的重要補給力量。但是，目前合肥市還沒有健全完善各類志愿者隊伍及激勵和培訓機制，志愿者在養老服務中發揮的作用還比較小，多為零散型支援活動，隊伍、時間都不具備固定性。

2.3 政府財政投入力度不夠

我國老年人口增速快，老年人在物質生活、文化娛樂、精神慰藉等方面需求逐年增大，老年群體的需求就政府在生活照料和相關設施建設方面還得不到滿足。一些空巢老人、失能及半失能老人的日常生活照料問題多依靠工作忙碌的子女或不專業的家中人員。政府給70歲以上低保老人、空巢老人（無子女）、90歲以上高齡老人每月發放600元的“服務券”，用以購買生活照料、安全保障、信息交流、康復保健等一系列服務。但與實際物價及消費水平相比，600元的補助顯得杯水車薪，無法滿足老人的需求。

2.4 資金來源單一、市場參與度低

合肥居家養老服務由政府負責組織與實施養老服務項目，資金來源主要來自政府財政支出，缺乏市場競爭機制，一方面使得居家養老服務缺乏活力，另一方面單單依靠政府的力量，使得居家養老服務資源不夠充足，進一步導致服務配套設施缺乏，服務水平和質量下降等問題的產生。

2.5 服務機構的監管機制不完善

政府對各機構養老服務的標準在經費投入、人員配備、人員專業化水平等方面缺乏統一規范，評估和監督難以進行。對社區養老服務的參與如義工和志愿者的參與、社會工作的介入等缺乏相應服務準則和明確的制度要求。整個社會對養老服務機構的了解不足，輿論監督渠道也不夠暢通，導致外部監督作用甚微。

3 完善合肥市居家養老服務的建議

3.1 完善服務設施，滿足多層次需求

政府應站在人性化和個性化角度，充分考慮到老年人的生理和心理特點，建設和完善報刊閱覽社、老年人俱樂部、健身中心、心理咨詢室、社區醫療衛生服務站、日間照料中心等基礎設施，同時服務設施應設置在便利、就近的地方，以此滿足老年人多樣化、多層次的服務需求。

3.2 加強專業人才培養，增強服務隊伍素質

首先，在充分考察各社區養老事業實際情況的基礎上，相應人才比例結構和養老服務崗位的設置才能科學合理。其次，職業資格證書制度是實現我國養老服務隊伍專業化、規范化的首要前提，因此，政府必須嚴格監督養老護理員職業資格證書制度的執行，監督護理員持證上崗，在統一的養老護理員標準下提高養老服務業的服務質量和水平[8]。再次，注重發揮社會工作者、志愿者、銀齡互助組織等隊伍職能，建立健全與孤寡、空巢、獨居等特殊困難老年人結對幫扶和探望制度。最后，社區工作人員應注重崗位素質培養，加強與老年人溝通協調，及時吸納老年人的合理化建設，協調解決矛盾和困難；同時委托第三方對政府購買居家養老、智慧養老、照料中心運營等服務情況開展滿意度測評，滿意度結果作為年度考評的重要依據。

3.3 明確主導地位，加大政府投入

政府要明確在養老服務業中的主導地位，切實履行主體責任，政府應推動稅收優惠政策可操作化，督促各種稅費優惠政策落實到位；應增加對養老服務業的財政預算，嚴格執行；要制定社區居家養老服務機構資格認證制度及養老護理員職業資格和技術等級制度，規范居家養老服務市場秩序。對養老機構和居家養老服務組織的服務人員，免費或低償提供養老護理、家政服務等相關職業技能培訓，培訓后經職業技能鑒定合格的發給相應的職業資格證書，持證上崗可以享受當地社會公益性崗位補貼政策。另外，創新資金的支持方式，引導民間資本、社會資本的投資也是拓寬籌資渠道的重要方式。

3.4 引入市場機制，拓寬籌資渠道

政府要在執行居家養老服務項目過程中引入競爭機制，讓所有符合條件的市場服務機構公平競爭，政府要與其他居家養老主體相互協調、相互合作。出臺優惠政策，提高企業、個人及社會團體養老服務事業的捐贈意愿和行為，或是通過發行老年福利彩票等多種方式，整合社會各界力量從而廣泛募集社會資金，有效拓寬融資渠道。

3.5 完善監督與評估機制

政府應當設立一個專門的監督評估組織，對服務機構的硬軟件設施、服務站工作人員的技能與水平及責任履行情況、服務項目的總體質量進行隨時抽查和監督，并且要及時對服務對象進行滿意度評估，認真聽取他們提出的意見或建議，不斷督促服務機構提升服務水平，改善服務質量。

4 結語

隨著人口老齡化程度的逐漸加深，如何滿足老年人口日益增長的服務需求將是社會各界共同面臨的一個重大問題。在此背景下，合肥市的居家養老服務不斷發展，甚至在制定出臺的有關居家養老服務方面的法律規范時率先走在了全國前列。當然，合肥市居家養老服務在運行中也不可避免地存在一些問題，但是隨著時代的發展及對居家養老的不斷改革和完善，這一模式一定會得到更好地發展， 從而有效地解決人口老齡化所帶來的養老困擾。

參考文獻

[1] 合肥市2015年國民經濟和社會發展統計公報.中國統計信息網[EB/OL].http：//www.tjcn.org/tjgb/201604/32676. html.

[2] 滬盼.老齡化背景下政府購買居家養老服務的實踐——以合肥市為例[J].武漢職業技術學院學報，2016（03）.

[3] 政協合肥市委員會.關于加速推進我市養老事業發展建議的答復（142號）[EB/OL].http：//www.hefei.gov.cn/n1105/ n32932/n193134/n193510/26614537.html.

[4] 安徽省合肥市政府購買居家養老服務實施方案[EB/OL].養老網，http：//www.yanglao.com.cn/article/47356.html.

[5] 民政部門詳解合肥市居家養老服務條例：老人可享受7項福利[EB/OL].人民網，http：//ah.people.com.cn/n2/2016/ 1202/c358266-29406515.html.

[6] 黃佳豪.合肥市社區居家養老的實踐探索及政府責任[J].中國老年學雜志，2015（10）.

[7] 劉學敏.我國居家養老服務存在的問題及解決建議[J].當代經濟，2014（21）.

[8] 翟金芹.居家養老服務人才隊伍建設研究[J].商，2015（24）.