社區社會組織培育 自由生長 進籠規養 強弱相爭？

馮元

2010年至今中國開始迎來人口比重城市超越農村，經濟發展進入新常態，國家實力步入中等收入國家行列等經濟社會結構深刻變遷的新階段，相伴而來的發展機遇和社會風險則不斷增加。為積極應對復雜國際形勢和國內情況，國家全力推進社會治理和民生建設，以激活社會活力，營造健康社會秩序。國家于2012年和2015年分別提出“社會治理創新”和2015年“推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局”戰略，并在“小政府、大社會”構建目標下空前地強化社會組織培育與發展力度。社區作為社會治理最基層單位。具有“上接政府，下聯百姓”及政策與服務傳遞功能。因而近年來國家以“三社聯動”作為推進基層社區治理與民生發展的典型模式在全國全面推開。據民政部數據，2010-2015年全國各類社區服務機構和設施數量由15.3萬個增至36.1萬個，年均增幅為27.19%。足見中國基層社區組織在國家大力培育下呈快速增長態勢。在欣喜之余，當前基層社區組織三種基本培育路徑：

一種是自由生長。中國依然是一個鄉土社會，因而“差序格局”關系網絡依然廣泛存在和有效運行。也就是說無論在農村社區還是城市社區，他們所承載的自助、互助與志愿精神及非正式自組織是長期存在的。比如，近年來火爆的廣場舞，其實質是社區居民基于共同心理與興趣、共同需要與文化所形成的不同形態的自助或互助組織形態。常見社區中一些人們相聚在一起開展起舞弄劍、下棋品茶、吹拉彈唱、登山郊游等各種活動，其實質也是一種非正式社區組織。這樣的非正式組織沒有既定和明確的組織章程、活動形式、組織目標、人員構成，但極具活力和生命力。近年來國家加強社區活動中心等社區公共服務設施的建設和投入后，大大激活了社區自組織的發展活力。如湖南省瀏陽市鎮頭鎮在其金牌村和車田村等鄉村社區于201 6年發起主題為“共建共享，打造我們的幸福家園”的“屋場”建設運動，由鎮政府投資保護古樹、古井、古屋等，對社區中的樓、牌、屋、亭、橋進行美化，刷印和張貼與傳統文化、村莊歷史、社會主義核心價值等有關的名人名句名畫等，引導村民形成“鄰里相助、幸福一家”的社區互助和志愿精神。同時因地制宜傾力打造綜合社區活動中心和社區服務中心，面向老年人、兒童、婦女、青少年和普通村民等組織各種群體性文體活動，針對單親家庭、困難家庭、流動人口家庭等發起多種形式的志愿服務。經過一年多努力，這兩個村形成了數量可觀的不同類型的群體性、志愿性組織，大大提升了社區活力和幸福感。

一種是進籠規養。近年來，全國各地在培育社區社會組織和公益慈善組織培育中引入“公益創投”機制，由政府、企業、基金會等為主體參與提供資金，培育和支持初創期和中小型社會組織發展，以提升其社會服務能力和社會影響力。在國家逐步強化社區社會組織參與社會治理于社會服務過程的主體性和規范性，因而在公益創投項目申請和政府服務購買項目申請的資格準入機制上逐步由非正式組織“范進”向正式組織“嚴控”轉變。在具體實踐中，可以看到各地在初期啟動公益創投和政府服務購買項目活動時，對于申報組織的資質要求相對比較寬泛，資助對象可以是項目團隊，也可以是服務機構。也就是說對于申報者是否具有正式組織身份和資質并不受到嚴格限制。這樣激活了社區服務項目創意和參與意識，促使一些自助性、互助性、志愿性非正式組織通過參與公益項目申報與運作來提升其服務能力和發展能力。當社會組織培育達到一定規模和數量后，培育目標則轉向以培育正式組織為主導目標。因而，在公益創投項目與政府服務購買項目申請資格上基本規范為正式登記注冊的組織。由此一來，社區社會組織培育走向“進規規養”方式。為何如此呢？其根源在于資源主要由國家控制，社會組織又囿于其公益性屬性而不能采取商業利潤運營模式，社會捐贈意識薄弱，社會組織籌資能力偏弱。因而社區社會組織當前只能主要依靠政府資金支持來發展和開展服務。比如民辦社會工作服務機構，在2012年底僅有1000家，到2016年底已發展到5880家，雖然數量增長迅猛，然而因為資金來源不穩定等因素影響，出現不少“空殼機構”和“僵尸機構”。如何打破這種發展瓶頸，是值得從制度設計和組織治理角度更深入的探索和創新。

一種是強弱相爭。社會組織培育必然要經歷一個由“數量增長”到“質量提升”，由“魚龍混雜”到。專業培植”的轉型期。社區社會組織數量發展到一定階段之后，所面臨的便是“生存競爭”和“優勢發展”課題。因而，國家在推進社會組織培育過程中，其策略也是一個由“粗放型”準入到“規范化”培養的過程。在努力培育到一定數量和規模時，政府再通過政策規范、資金配置、競爭引入等方式讓社會組織進入一種競爭發展、規范發展和持續發展的生態中。當前社會組織申請分為區（縣）、市、省和民政部四級平臺，依據國家政策引導，主要通過引導社會組織在區（縣）注冊登記來推動社區社會組織的蓬勃發展。但社會組織無論在哪里登記注冊，它都如企業一樣具有在全國活動的合法性和主體身份。因而當前各級政府、各系統在公益創投項目、政府購買服務項目等委托、購買和申請過程中并未或并不能對社會組織登記屬地有明確限定。同時政府作為委托方，基于理性和效益考量，越來越注重受委托方社會組織的綜合實力和服務能力。因而，在一些地方的項目申請和購買過程中開始出現不同規模和不同層級的社會組織與社區社會組織進行嚴酷的“強弱相爭”局面。比如一些城市出現在崗社工人員超干人，超數百人的“大型”社會工作服務機構與在崗人員不足十人的社會工作服務機構同時競爭項目和其他資源，因而強勢機構自然能在項目申請和政府合作過程中彰顯出強勁的規模優勢和競爭優勢，并可能“雄霸天下”和“獨領風騷”。由此強者越強，弱者越弱的“馬太效應”就開始凸顯，一些弱勢社會組織和初創期社會組織的生存空間和資源空間也由此受到強勢社會組織的嚴重擠壓。如何構建一個健康、有序、可持續發展的社區社會組織“培育發展”和“競爭發展”環境，已然是一個不容忽視的現實課題。