慈善法制化背景下服刑人員未成年子女的合作救助研究

范斌 童雪紅

摘 要：當前我國服刑人員未成年子女的救助，主要有來自政府的社會救助和民間公益機構的代教代養服務，但兩者分割式的救助方式面臨一系列的問題。社會慈善法制化的推進，為政府部門與社會力量合作救助服刑人員未成年子女提供了可能路徑，實現雙方在信息共享、精準救助、救助隊伍、督導和評估方面的合作具有積極的雙重效應。以社區照顧作為多元主體合作的實踐平臺，對于保障服刑人員未成年子女的合法權益具有顯著優勢，也是其未來的發展趨勢。本文關于服刑人員未成年子女多元主體合作救助的研究，對于當前我國發展適度普惠型兒童福利也有積極的啟示。

關鍵詞：

服刑人員未成年子女；社會救助；慈善法制化；合作救助

中圖分類號：C916

文獻標識碼：A

文章編號：1000-5099（2017）05-0115-05

國際DOI編碼：10.15958/j.cnki.gdxbshb.2017.05.19

服刑人員未成年子女，又被學術界稱為“事實孤兒”“法律孤兒”。由于服刑人員未成年子女的父母一方或雙方長期處于在押服刑狀態而無法承擔相應的監護義務，直接導致他們的監護養育、權益保障、社會融入、心理健康等方面遭遇諸多問題，從而使之成為一類特殊的困境家庭兒童群體。有效保障該群體的生存發展權益，不僅影響著他們在押服刑父母改造的效果，也關系到社會的和諧穩定。正因如此，從中央到地方的各級黨委、政府高度重視保障服刑人員未成年子女的合法權益，民間公益組織也積極參與開展相關社會救助；在慈善法制化背景下，應當反思現有救助實踐面臨的主要問題，探索服刑人員未成年子女的多主體合作救助的路徑與實踐平臺，對于我國正在探索推進的適度普惠型兒童福利的發展也有積極的啟示。

一、

分割式救助：服刑人員未成年子女救助現狀

據我國司法部2006年發布的一項關于監獄服刑人員未成年子女基本情況調查報告顯示，當前總數超過60萬[1]人的服刑人員未成年子女的生活現狀令人堪憂。在此背景下，分別來自國家制度化社會救助和民間公益慈善機構自發提供的照管服務，承擔著為他們的生存和發展提供基礎性的保障和救助責任；但是，政府相關部門與民間公益慈善機構針對該群體提供的救助服務都存在一系列的問題，而且政府與民間機構分割式的救助也面臨著救助資源和救助行動缺乏統籌、難以形成救助合力等方面的困境，直接影響著服刑人員未成年子女生存和發展權益保障的實際效果。

（一）政府多部門零散的社會救助

在現代兒童福利理論視野中，國家在兒童救助和福利實踐中處于主體地位，并為之生存發展提供制度化的基礎性保障。目前在我國的《收養法》《未成年人保護法》《關于加強孤兒救助工作的意見》《家庭寄養管理暫行辦法》等一系列保護兒童生存和發展權益的法律法規之中，雖然沒有明確提及服刑人員未成年子女這一群體，但是作為一類處于困境家庭的兒童，他們在生活、教育、健康、安全等領域可能遭遇的困境和風險實質上都已經被納入我國制度化兒童救助系統。此外，為進一步落實國務院頒布的《中國兒童發展綱要（2011-2020年）》，履行聯合國的《兒童權利公約》，近年來從中央到地方各級黨委和政府也紛紛印發救助服刑人員未成年子女的各種通知，要求各級政府相關職能部門有針對性地開展多種形式的“關愛行動”。不可否認，政府主導的制度化保障和臨時性的關愛行動，在整體上有效地保障了服刑人員未成年子女群體最基本的生存和發展權利。

顯然，制度化的兒童社會救助體系是一種基礎性、低水平的保障，加之受區域和城鄉之間發展不平衡的影響，往往難以滿足服刑人員未成年子女多元化的需求。在條塊分割的行政體制影響下，針對該群體臨時性的關愛行動往往是由民政、司法、公安、衛生、教育、共青團、婦聯組織等政府相關職能部門分別實施的，由此形成了基層政府多職能部門零散式的救助資源供給模式。在缺乏信息溝通和共享渠道、救助行動協調機制的條件下，往往導致政府主導的服刑人員未成年子女的救助普遍性的存在一系列局限性，如偏重短期的物質救濟、缺少可持續性的救助項目、無法滿足救助對象異質性需求以及有限的救助資源配置不均等問題，這些因素往往會弱化制度化社會保障的實際效果。

（二）民間公益組織自發的代教代養服務

隨著兒童福利社會化時代的來臨，以民間公益組織為代表的社會力量，如福建的“善恩園”北京的“太陽村”、遼寧的“兒童村”等機構，通過“代教代養”的機構照管形式積極參與到服刑人員未成年子女的救助實踐之中。所謂代教代養，就是民間救助機構通過與服刑人員未成年子女的父母簽訂委托代教代養協議獲得一段時期內代教代養的權利，從而以臨時監護人的身份承擔起所有“教”與“養”的照管職責。處于機構救助之中的服刑人員未成年子女，不僅生活在一個類“家庭”的成長環境中，還可以免費獲得全面的日常照管、學業輔導、技能培養、心理咨詢等服務，以最大限度降低由生活境遇巨大變遷而給他們成長帶來的消極影響。相對而言，代教代養服務具有明顯的針對性，可以說是一種精準化的社會救助模式。

從功能的角度看，盡管民間公益組織自發開展的代教代養服務在一定程度上是制度化兒童救助的有效彌補，但服刑人員未成年子女的機構救助也面臨著一系列亟待破解的難題，直接影響著這種救助模式的可持續發展及其積極功能的發揮。具體而言，在救助內容方面，過大的機構控制力度、致密度和剛度容易導致救助中的情感缺失，致使機構救助缺少積極成長的健康文化氛圍[2]。此外，由于缺乏專業化救助隊伍，有效的心理輔導不足，難以確保救助對象的精神生活健康；在組織管理方面，救助機構內部的管理制度不健全，使得物資和資金的使用不夠規范和透明；在發展的制度環境方面，存在政府政策落實和資金扶持不到位、監督力度不夠的現象[3]；在社會支持層面，由于社會公眾的認知度和信任感低，社會公眾的參與度不高[4]，等等。

總之，針對服刑人員未成年子女的救助，無論是政府相關部門實施的制度化社會救助，還是民間公益慈善機構參與開展的照管服務都存在一系列的不足之處；而且由于政府相關部門與民間公益慈善機構之間的“分割式”救助，不僅難以協調不同救助主體的救助行動，也不利于整合各方現有的救助資源。在慈善法制化的背景下，只有構建政府相關部門與民間公益慈善機構之間的制度化合作路徑，才能形成救助合力，這樣有利于最大程度地發揮不同主體的優勢、避免不足，這是當前提升服刑人員未成年子女救助效果的迫切要求。

二、

慈善法制化：多元主體合作救助的可能路徑

無論是政府主導的制度化社會救助，還是由民間公益慈善機構自發開展的照管服務，其目的都是為了最大限度地保障服刑人員未成年子女的利益，以不斷改善和提升針對該群體的社會福利服務，兩者共同的目標追求為雙方的合作救助提供了基礎。在我國慈善法制化已經成為現實的背景下，不僅清除了制約政府相關部門與民間社會組織之間開展制度化合作的主要障礙，也為整合不同主體的救助資源和協調救助行動提供了制度保障，從而促使困境兒童的多元主體合作救助成為了可能。

（一）

慈善法制化背景下多元主體合作救助的可能性

長期以來，我國大多數自發的民間公益組織往往是以非法的身份去從事社會慈善活動的，而基層政府相關職能部門也是根據自發性公益組織所發揮的功能而予以“底線控制”式治理。在此背景下，政府部門與以民間公益組織為代表的社會主體之間的合作救助，往往是不可能實現的目標。2016年9月1日《中華人民共和國慈善法》正式實施，不僅正式賦予了經過民政部門準予登記的社會組織從事社會慈善活動的合法法律地位，而且政府部門和社會組織在保障和救助社會弱勢群體利益和權益方面，也實現了法律地位上的平等。因此，我國慈善法制化的重大突破，從法律層面化解了政府部門與社會組織合作救助所面臨的主要障礙，從而使政府和各社會主體之間的合作救助成為了可能。一般而言，這種合作大致沿著兩個層面展開，具體如下：

其一，政府內部相關職能部門之間的協同救助，努力把政府多部門之間零散式的救助轉變為政府多部門相互協作的一體化救助。具體而言，在明確確立民政部門責任主體地位的基礎上，應由民政部門牽頭協調綜治辦、司法行政部門、民政部門、教育部門、共青團、婦聯組織等相關職能部門的救助行為，統籌配置來自各個職能部門的制度化救助資源或臨時性的“關愛行動”。顯然，在救助資源有限的前提下，這種由民政部門主導之下的服刑人員未成年子女一體化、聯動的工作機制，有助于最大限度地提升政府的救助能力，充分發揮制度性資源救助的效果。

其二，建立政府部門與民間公益慈善組織之間的協作救助，以實現政府主導的制度化社會救助與社會公眾參與的社會慈善活動之間的無縫銜接。在服刑人員未成年子女的救助中，應該明確來自政府部門的社會救助和多元社會主體自發參與的慈善救助具有不同的功能定位。由政府主導的制度化兒童社會救助體系，主要側重于面向整個兒童群體生存和發展權益的保障，以解決普遍性的社會公平問題[5]。因此，來自政府的制度化保障，主要發揮著基礎性、低水平的救助職能。由社會公眾自發組織和參與的慈善救助活動，往往根據救助對象特殊需求提供有針對性、差異化的服務；相對而言，它更側重于改善、提升服刑人員未成年子女的生活水平和質量。顯然，政府部門與民間公益組織發揮的救助功能具有較強的互補性，而且后者可以有效彌補前者在救助功能上的不足。

（二）多元主體合作救助的路徑選擇

在我國慈善的法制化和社會化的背景下，政府相關職能部門與社會力量之間的合作，是最大化的保障服刑人員未成年子女的合法權益的必由之路。為此，必須探索建立常態化的政府與社會合作救助的路徑，以實現參與救助各方在救助的信息、內容、方式、方法等方面的優勢互補，這個過程具有雙重效應。一方面，專業化的民間公益組織的慈善活動，具有促進政府轉變公共服務職能、改進政府公共服務供給方式的積極作用；另一方面，雙方的合作反過來也有助于規范民間公益組織的內部治理、提升社會慈善救助的專業化水平。

1.服刑人員未成年子女的信息共享

有關救助對象信息的共享，是實現多元社會主體合作救助的前提。以往由于政府相關職能部門和民間公益組織機構缺乏一個地區所有服刑人員未成年子女的基本信息，各個救助主體往往只能根據自己掌握的有限信息開展救助，就會導致部分服刑人員未成年子女能夠獲得多重救助資源，而另一部分僅能獲得少量的或者根本享受不到應有救助。缺乏必要的救助對象信息的共享渠道，不僅大大降低了救助的效率，也容易導致救助過程中產生新的不公平。實現救助信息的溝通、共享，必須首先以縣市為基本單位、收集轄區社區所有服刑人員未成年子女基本的信息，然后為每個成員建立救助檔案，以完整地記錄每個個體的生存發展現狀、救助資源需求以及獲得救助情況等。其次，在各級政府的民政部門建立服刑人員未成年子女的信息共享平臺，為救助主體制定有針對性的救助方案，以此作為持續性提供有效救助服務的主要依據。

2.立足救助對象需求的精準救助

立足服刑人員未成年子女的實際需求實施精準救助，是深化政府相關部門與民間公益慈善組織開展合作救助的重點。一般而言，服刑人員未成年子女的救助需求，往往因其所處的年齡階段、家庭狀況、父母的刑期等方面的不同而具有較大差異，但在整體上呈現個體性、連續性、系統性的特點。因此，對每一位救助對象當下呈現的或潛在的問題進行評估，然后明確他們階段性的具體需求，這是提升救助有效性的前提；從資源供給的角度看，政府部門除了有針對性的以購買服務形式支持民間力量的積極參與之外，還應推出并積極落實政府對民間慈善機構的優惠政策，以增強社會救助主體提供全方位、高質量、專業化服務的能力。只有立足于服刑人員未成年子女的主要需求，確保救助資源的精準配置，才能最大化保障服刑人員未成年子女的權益。

3.提高參與救助人員的專業化水平

參與救助服刑人員未成年子女的人員，是社會救助服務的傳遞者和執行者，因此努力提升救助人員的專業化水平是開展有效救助服務的重要保障。由愛心人士發起成立的民間慈善機構不僅缺乏專業化的管理制度，而且大量的代教代養服務幾乎都是由臨時招聘的志愿者完成；政府相關職能部門開展的社會救助和“關愛行動”主要是由相關部門的行政人員承擔。從整體上看，當前我國服刑人員未成年子女救助主體的專業化水平，與救助對象對高質量救助服務需求之間存在較大差距。因此，實現政府與社會之間的合作救助，不僅需要加強政府對民間慈善機構的監管和從業資質認證以提高運行的規范化，還應加大對工作人員的技能培訓以打造一支具有專業化素養的救助隊伍。

4.加強救助效果的督導和評估

在服刑人員未成年子女的生存和發展中，由于他們面臨的是一種系統性的危機，針對該群體的救助資源介入必須具有較強的系統性和針對性。因此，不斷加強救助效果的督導和評估，是多主體合作救助效果的保證。政府相關職能部門應對具體救助方案的實施過程予以全程追蹤、監督，對救助資源的使用及階段性的救助效果進行必要的量化評估，不僅可以進一步檢驗救助方案的可行性、針對性及有效性，而且有助于我們提高多主體合作救助的效率、提升救助的效果。因此，強化救助效果的督導評估，它體現了多主體合作救助所具有的反思精神和自我修正、完善的能力。

圍繞服刑人員未成年子女的救助，來自政府的社會救助與社會的慈善活動之間的合作具有雙重效應。對于民間自發的慈善組織而言，這種合作不僅會推動民間公益組織進一步完善組織內部的治理結構，還將促進救助服務的規范化、精細化和專業化發展。這個過程被社會學的新制度主義視之為組織的制度化變遷，它有助于增強民間公益組織的合法性和社會認同的積極功能。對于政府相關職能部門而言，雙方合作救助展開的過程也不僅能夠促使政府相關職能部門從“管理式救助”向“服務式救助”轉變，它將有利于改進和優化公共服務資源的供給方式、激發社會活力。

三、

社區照顧：多元主體合作救助的實踐平臺

正如前文所述，服刑人員未成年子女的制度化社會救助與民間公益慈善機構的照管服務，都存在一系列的問題和弊端。積極推動服刑人員未成年子女回歸社區，并以此為基礎開展社區照顧，使之成為多元主體合作救助的實踐平臺，將更有利于服刑人員未成年子女的健康成長。我們知道，社區照顧往往被國內學術界視為一種為老人提供有效的日常生活服務模式而備受推崇，但是它強調救助對象回歸社區予以救助、統合正式與非正式救助資源以及多元主體合作救助等思想與服刑人員未成年子女救助的發展方向具有一致性。因此，推動服刑人員未成年子女社區照顧的發展，即是深化多元主體合作救助的具體體現，也是順應有效地救助服刑人員未成年子女的發展趨勢。

一般而言，社區照顧是指社區居民與各種正式的社會服務機構相互配合，為社區之內的老、弱、病、殘、幼等社會弱勢群體提供各種照顧、治療、教育等服務的過程。從社區照顧的內容來看，它包含兩方面的內容，即“社區內的照顧”與“由社區來照顧”。前者是由政府、社區、企業及社會服務機構為社區提供的一種專業化服務；后者則是由社區之內的居民、志愿者自發提供的一種非專業化的自我照顧[6]。作為多元社會救助資源與救助主體統合體的社區照顧，它體現了政府救助與民間慈善力量的有機結合[7]，即既能夠彌補由社會機構開展的照顧服務缺乏人情味和與脫離現實生活的負面效應，又有助于充分發揮社區居民之間的非正式網絡所具有的自我照顧、自我服務的積極功能。

結合社區照顧的內涵及其內容，可以發現如果將作為多種救助主體、多元化救助資源統合體的社區照顧運用于服刑人員未成年子女生存和權益的保障，具有三方面的優勢：其一，有助于促進服刑人員未成年子女融入社會，生活于社區之中的服刑人員未成年子女，能夠體驗真實的社會生活和人際交往，可以避免導致與社會的隔離和脫節現象的發生；其二，增強救助的針對性和有效性，作為多元主體統合體的社區照顧模式，可以及時發現生活社區之中的救助對象所面臨的真正問題、真實的需求，并據此把匯聚于社區的救助力量和救助資源進行針對性的配置，從而能夠提高救助過程的有效性；其三，發揮社區自我照顧的優勢，社區為服刑人員未成年子女提供的完全是基于現實生活“場域”而產生的一種日常化的公共服務產品，如鄰里之間的和諧相處、真情實意的互惠互助以及情感上的守望相助等，這些無形的社會資本有助于他們習得正常的生活方式和社會交往關系，從而為目標群體回歸和融入社會創造條件。

建立健全多主體合作救助服刑人員未成年子女的社區照顧，還應當做好以下三方面工作：其一，推進關懷型社區的建設。鼓勵有能力、有意愿的社區志愿者、社會工作者積極參與到針對該群體的救助、關懷及照顧實踐，努力為該群體的健康成長創造良好的社區人文環境；其二，聚合社會救助力量、整合社會救助資源。圍繞政府部門與社會救助力量之間的合作救助路徑，整合多主體合作救助的力量、資源，即努力把服刑人員未成年子女的制度保障、機構照顧、家庭照顧及鄰里互動的力量、資源匯聚于社區，從而為社區照顧的實施提供多層次的資源保障；其三，不斷豐富和完善社區照顧的內容。服刑人員未成年子女的社區照顧不是單純是物質救助，而是全方位、系統性的綜合福利服務，如監護養育、權益保障、社會融入、心理輔導、精神慰藉等。同時，單就每一個個體而言，他們對社區照顧資源的需求又是個性化的，因此還應該遵循個體化的需求原則，精準的開展社區照顧，有助于科學、合理配置社區照顧資源。

四、

余論：適度普惠型兒童福利的發展指向

為維護兒童基本權益，促進兒童全面發展，民政部在2014年4月28日下發的《關于進一步開展適度普惠型兒童福利制度建設試點工作的通知》（民函[2014]105號）中，明確提出了在江蘇、浙江、河南、廣東四省開展適度普惠型兒童福利試點的重點內容，如建立面向所有兒童的基本生活保障，協調教育、公安、人力資源、衛生計生等部門制定和落實其它保障以及探索建立社會化的兒童服務體系。事實上，本文關于服刑人員未成年子女的多元主體合作救助的思考，雖然僅僅是對處于困境家庭兒童群體救助的一個特殊個案的分析，但是它對于當前我國正著力推進適度普惠型兒童福利的發展，尤其是隨著我國慈善法制化取得重大突破的背景下探索建立社會化的兒童服務體系具有積極的啟示和指向性。

其一，不斷提高兒童福利的普惠性和分層性。所謂兒童福利的普惠性，是指覆蓋全體兒童的制度化社會救助，這是促進社會公平正義的內在要求。在確保兒童福利普惠性同時，其具有的保障水平也應隨著社會經濟的發展而逐步提高；所謂兒童福利的層次性，是根據兒童群體類型的差異，如孤兒、困境兒童、困境家庭兒童、普通兒童等，實施有針對性和個性化的差別救助，只有這樣才能確保兒童福利服務的精準性、有效性。

其二，加強政府的社會救助與社會慈善活動的統籌與銜接。我國慈善法的頒布實施，將會進一步激發社會力量參與兒童福利服務的活力和快速發展。因此，政府部門應該統籌制度化的社會救助與社會化的兒童服務的發展，加強社會化的兒童服務的規范化、專業化建設，探索建立政府與社會力量制度化合作救助的路徑，以推進政府的社會救助與社會化的兒童服務的無縫銜接。

參考文獻：

[1]司法部.監獄服刑人員未成年子女基本情況調查報告[R].[EB/OL]. （2006-07-04）.http：//news.xinhuanet.com/legal/2006-07/04/content_4791179.htm.

[2]王君健.社會控制理論視角下“法律孤兒”機構救助問題探究[J].中國青年研究，2016（3）：70-75.

[3]杜靜，范召全.服刑人員未成年子女民間救助機構的現狀研究：基于西安兒童村的調查報告[J].社會工作（學術版），2007（1）：26-29.

[4]王剛義，李媛，王秀巖.服刑人員未成年子女救助的可持續發展研究[J].人力資源理，2015（2）：223-225.

[5]許艷麗.社會救助與慈善事業銜接的路徑選擇[J].新視野，2016（4）：39-42.

[6]錢寧.社區照顧與中國社會福利制度的改革[J].中國青年政治學院學報，2002（4）：94-99.

[7]錢寧.“社區照顧”的社會福利政策導向及其“以人為本”的價值取向[J].思想戰線，2004（6）：70-74.

（責任編輯：王勤美）