美國高等教育績效撥款實踐：經驗與啟示

張偉+朱嘉贊

摘要：20世紀70年代，美國一些州開始實施高等教育績效撥款政策，迄今經歷了兩次浪潮、兩種撥款模式。美國高等教育績效撥款政策穩定性不僅受制于政府財政狀況、政府公共議題優先順序選擇，而且深受利益相關者態度、績效撥款實際效用等因素影響，而支持方與反對方及意見保留者在績效撥款功能、引發影響等問題上仍然紛爭不斷。借鑒美國高等教育績效撥款實踐經驗，應理性認識績效撥款、以爭取利益相關者達成共識為前提，明確績效撥款的價值取向與適用范圍，科學設定評估指標，合理確定績效撥款模式與配比，建立健全相關立法、完善制度設計和實施程序。

關鍵詞：高等教育；績效撥款；績效指標；撥款模式

中圖分類號：G649.712文獻標志碼：A文章編號：1001-862X（2017）03-0186-007

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》提出高等教育要“實行績效評估”，建設現代學校制度要“完善學校目標管理和績效管理制度”，保障經費投入要“建立經費使用績效評估制度”。黨的十八大以來，《中共中央關于深化改革若干重大問題的決定》明確提出“嚴格績效管理，突出責任落實”；2015年11月國務院正式印發《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》，明確將“堅持以績效為杠桿”作為雙一流建設的四原則之一，并提出要“創新財政支持方式，更加突出績效導向，形成激勵約束機制”。在高等教育發展日益強調績效管理的背景下，績效撥款越來越受到關注與討論，如何有效實施績效撥款成為高等教育改革的一個重要實踐課題。本文通過對績效撥款的內涵界定，以美國高等教育績效撥款實踐為重點，考察了美國高等教育實施績效撥款的背景、影響其穩定性的主要因素以及過程中顯現的弊端，分析提出了我國高等教育實施績效撥款可資借鑒的建議。

一、績效撥款的內涵

績效撥款是目前英美、澳大利亞、歐洲等西方主要國家廣泛采用的一種撥款方式。所謂績效撥款，是指“州政府設立高校績效評判指標，并直接根據高校績效指標的各項表現分配指定的財政經費”[1]。績效撥款與績效預算同為績效配比的兩種類型。績效預算是指州政府、立法者以及協調委員會等將各高校的績效指標作為高校資源分配的一個影響因素[1]；滿意績效僅僅是決定分配的幾個因素之一，撥款與績效之間的聯系是模糊的、靈活的。而在績效撥款這里，撥款與績效之間的聯系是直接的、清晰的和確定的。

績效撥款不同于傳統高等教育公共財政撥款方式。一方面，從政策理性邏輯來看，其基本原理即資金應當流向績效顯著的機構，績效高的機構應當比績效低的機構有更多的收入，這樣才能為績效高者提供競爭優勢，并激勵績效低者產出績效。產出應當有獎賞，而不是投入。[2]在具體計算方面，傳統的州政府高等教育撥款，無論是采用公式撥款還是基數加減撥款，主要依據學生注冊人數等投入測量和教學成本、機構設備規模等過程測量來計算，績效撥款則通過公式將撥款與諸如畢業人數、就業率、學生保留率等中間過程指標、機構產出或成果變量聯系起來。[3]

另一方面，從政策內在文化來看，長期以來實行的傳統撥款方式以信任為基礎，采用預先撥款方式，依據各校的資金計劃而非實際情況進行整體撥款。資金的劃撥是與各項任務相匹配的，并且這些資金的使用與績效撥款相比缺少相應的外部監管，中央部門或者地方委員只對各高校的總體學生注冊率學位獲得情況進行關注，并不會對資金的具體使用情況進行過多的干涉。這種撥款模式是與德國洪堡大學模式的產生相對應的，它服務于現代高校的精英專業性與學術自由，教師有權決定教課方式與教課內容，開展自身學術研究方向。州政府只在宏觀視角對撥款制度進行監管與把握方向，具體如何使用資金，如何讓高校更好地產出，如何讓學校走向成功都由每一個學術共同體自己決斷。相比之下，績效撥款模式是在“審計社會”、“審計文化”盛行的時代背景下產生的，它是政府發展高等教育的一種政策工具。[4]非常注重強調撥款的問責是績效撥款最大的特點，要求政府對撥款的產出負責，高校對收到的資金使用情況負責。這是一種競爭性撥款制度，擬定績效評估指標，對各高校的實際績效表現情況進行測評，并根據高校具體績效情況進行不同資金程度的撥款與支持。顯然，對撥款的問責勢必對高校學術自由造成一定的壓力，績效評價及其后果也會影響高校之間的平等關系，容易招致學術界的不滿。

二、美國高等教育績效撥款實施概況

進入20世紀60—70年代，經歷戰后黃金發展時期的美國高等教育陷入了困頓之中。一方面，美國高等教育規模增長開始放緩，高等教育發展從關注數量轉變為關注質量，而美國在與前蘇聯的冷戰中一度處于下風的被動局面，以及80年代前后美國大學入學委員會的學術能力測試（SAT）成績逐漸下降，引發了公眾對教育問題、對高等教育質量的關注與擔憂。另一方面，70年代的石油危機引發的經濟滯漲和財政緊縮，使得高等教育經費使用效率和效益問題日益受到公眾和政府的重視，同時州政府高等教育財政投入的減少導致高校對有限的教育財政資源展開了激烈的爭奪，而體現新自由主義的“里根主義”的興起及其對市場主導的極力推崇，使得市場在高等教育領域的作用日益強化，“企業學校”現象產生——學校開始像企業一樣通過績效表現來競爭資源。在這樣的背景下，美國聯邦政府和州政府開始通過績效考察、績效撥款來對公立高校進行問責，激勵這些高校提高產出和效率。

1977年，美國立法部門提出每一項預算支出應該包括工作內容與績效指標。1979年，田納西州將一小部分撥款以與績效考評掛鉤的方式分配給州內各個高校，成為美國本土在高等教育領域最早實行績效撥款的州。1996年，南卡羅萊納州立法，通過對于州內所有公立大學與科技學院的撥款均采用以27項績效指標為依據的績效撥款模式的決定。盡管南卡羅萊納州原定的100%依靠績效進行撥款的方案沒有真正實現，卻促進了其他州采用績效撥款方式：1997年，華盛頓州出于問責的目的開始嘗試使用績效撥款，它將學業保留與完成率、教員的生產力等作為四年制公立大學的績效撥款依據，將學生轉學率、核心課程完成率等作為兩年制學院的財政經費影響因素；1999年，北卡羅萊納州建立了社區學校績效撥款項目，財政撥款的依據為設定的六項州立指標，若高校的每個指標等級皆為“滿意”，則高校下一年度財政經費將會增加本年總體撥款份額的0.25%，若高校有五個指標等級為“滿意”，則來年財政預算與今年持平，即高績效的高校將獲得額外的財政經費，低績效高校的財政經費較少。到2014年6月，已有26個州實施績效撥款項目，四個州準備實施。[5]