執行措施改革的實證分析

張恒艷　唐正旭

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執行措施改革的實證分析

張恒艷1唐正旭2

（1.湖南科技學院 馬克思主義學院，湖南 永州 425199；2.永州市零陵區法院，湖南 永州 425100）

為了解決“執行難”問題，中共中央、中央政法委、最高人民法院以及地方黨委多次專門發布紅頭文件，最高人民法院出臺了一些司法解釋，創新了一些執行措施。這些改革措施的效果究竟如何呢？其中的背景因素又是什么呢？如何克服這些問題，取得預期的目標呢？文章擬以A縣法院近三年來的執行情況作為樣本，通過實證分析，發現其中的缺陷與不足，并提出一些設想，以期對完善我國的執行制度起到拋磚引玉的作用。

執行措施；實證分析；完善

一　執行措施改革的效果評估

執行措施的改革，在全社會形成了一股短暫的輿論氛圍，地方各級法院也做過不少的嘗試，其中A縣法院就是一個典型代表。下面從幾個方面來考察這些措施的實施情況：

表1.A縣法院近三年執行收結案情況統計表

年份收案數結案數結案率自動履行結案率 2013年872件619件71%230件 2014年763件580件76%197件 2015年910件628件69%291件

表2.A縣法院近三年拒不執行法院判決裁定罪追訴情況表

年份未執行到位案件數移送公安機關案件數公安機關決定交付審判 2013年853810 2014年925510 2015年768710

一方面，從表1來看，A縣法院每年未執行到位的案件數量逐步增多，另一方面，從表2可以看出，近三年以來A縣法院每年都移送公安機關立案偵查數起涉嫌拒不執行法院判決裁定罪案件，但是公安機關刑事立案的為數不多，交付審判的案件一直為零，可以說，《刑法》規定拒不執行人民法院判決裁定罪幾乎形同虛設，其威懾作用大大降低。從表3來看，被執行人作為特殊群體的案件，執行起來依然十分困難，特別是被執行人為國家機關的案件，執行起來更是困難重重；由于對人大代表采取強制措施受到諸多限制，加之人民法院擔心在人大會議上受到人大代表的人大代表為被執行人的案件，執行起來依然困難。從表4來看，聯席會議制度雷聲大，雨點少，剛好成立的時候，A縣法院對此寄予了極大的期望，但是實際發揮的作用十分有限，以至于目前基本沒有再啟動這一會議來處理案件；眾多的特殊群體作為被執行人的案件沒有得到執行，但是紀委、監察部門沒有介入調查處理一起；自從全國人大法工委作出“法工辦復字[2004]3號”答復以后，電信企業就一直以這一文件作為理由拒絕協助人民法院了解被執行人的通話記錄，而房產部門以上級主觀部門的內部文件為依據，向法院提供查詢服務實行有償服務，其他部門（比如銀行、工商、國土、公安）提供查詢服務都是無償提供的；A縣法院按照上級法院的要求，建立了執行信息查詢系統，但是在實際工作過程中，銀行、出入境管理、工商等部門利用這些信息對賴賬的被執行人進行制裁的力度不大，或者基本上沒有去制裁這些賴賬者，威懾機制沒有發揮應有的作用。限制高消費、限制處境、審計執行三項措施，A縣法院基本上沒有運用過，懸賞執行做過一些嘗試，一方面由于懸賞金負擔問題缺乏明確的法律依據，一律由申請執行人承擔的話，明顯又不合理，所以A縣法院并沒有廣泛應用，只是做了一些嘗試而已；要求被執行人申報財產狀況在執行實踐中廣泛應用，從表1、表5來看，筆者發現主動申報財產的案件數與自動履行生效法律文書確定義務的案件數基本持平。

總之，這些執行改革措施看起來很好，實施起來很難，改革措施的實施效果與預期目標還是有一定的距離，有的改革措施甚至在局部地區還沒有發揮作用。

表3.A縣法院近三年特殊群體為被執行人的案件執結情況表

被執行人身份收結案2013年2014年2015年 人大代表、政協委員立案523 執結201 政府及其工作部門立案935 執結111 國家機關工作人員立案1258 執結423

表4.A縣法院近三年得到各部門配合執行情況表

2013年2014年2015年 聯席會議作用發揮情況召開2次，解決執行案件2件召開1次，解決執行案件0件召開0次，解決執行案件0件 紀委、監察部門介入立案0件，處分0人立案0件，處分0人立案0件，處分0人 協助采取執行措施通訊企業不協助，房產部門有償協助，其他部門無償協助通訊企業不協助，房產部門有償協助，其他部門無償協助通訊企業不協助，房產部門有償協助，其他部門無償協助 執行信息被相關部門利用情況公安、銀行等相關部門沒有利用執行信息制裁被執行人公安、銀行等相關部門沒有利用執行信息制裁被執行人公安、銀行等相關部門沒有利用執行信息制裁被執行人

表5.A縣法院近三年采取特殊執行措施情況表

2013年2014年2015年 實施次數執結案數實施次數執結案數實施次數執結案數 限制高消費000000 限制出境000000 懸賞執行425341 審計執行000000 公布債務人名單2次　42人01次　38人01次13人0 財產申報872次230件763次197件910次291件

二　政策失靈的背景因素分析

眾多的執行改革措施，為什么在A縣法院的執行效果并不理想？或許與A縣法院自身因素有關，但是僅僅是A縣法院自身因素造成的結果嗎？筆者認為，眾多的執行改革措施至少還存在以下幾個方面的不足與缺陷，制約著作用的有效發揮：

（一）紅頭文件本身的局限性

人民法院的任務是執行國家法律、法規，以文件形式出臺的各種政策雖然也具有一定的效力，但是對法院來說，首先不能在裁判文書中直接依據各類黨的文件以及上級法院的紅頭文件來做出裁判，也不能依據黨的各類文件以及上級法院的紅頭文件來強制被執行人或者協助執行人必須做出某種行為或者不能做出某種行為。在具體的執行實踐中，這些紅頭文件實際上是各級人民法院呼吁社會各界支持人民法院工作的依據而已，對社會公眾并不具有法律上的強制性。所以，這些政策在實際執行中難如人意。

（二）各部門協助配合不力

目前，我國不少地方各部門各自為政，在自己權力范圍內的事就是“老子天下第一”，其它部門去尋求協助會遇到種種阻力。以聯系會議制度為例，這一看起來很好的制度之所以不能有效發揮作用，主要原因是其他部門認為執行工作是人民法院的事，與己無關，參與、配合的熱情不高。以限制高消費為例，A縣人民法院考慮到下達限制高消費的裁定根本無法執行，一方面高消費場所出于自身的經濟利益考慮，不愿意配合，另一方面高消費場所數量多、分布散，在高消費沒有實行實名制之前，高消費場所也無法進行限制，因此，一直沒有實施這一強制措施。以執行聯動威懾機制為例，在最高人民法院的強力要求下，A縣法院將執行案件信息全部在國際互聯網上公布了，供社會各界了解當事人的信用信息，事實上，一些部門并沒有將這些沒有履行生效法律文書確定義務的當事人納入黑名單，照樣容許他們出境、借貸、開辦公司等活動，沒有多被執行人產生較大的威懾力。

（三）機制存在不完善的地方

最高人民法院建立的執行信息管理系統沒有與公安機關的戶籍管理、工商部門的工商登記管理、金融系統的信息管理聯網，高消費場所沒有實行實名制網絡管理，相關協助部門即使有協助之心，也無協助之能，結果導致制度難以得到落實。拒不執行人民法院判決裁定罪的偵查權交由公安機關行使以后，公安機關出于種種原因怠于偵查此類案件，不利于打擊此類犯罪，結果導致這一罪名被實際廢置，對賴賬者缺乏應有的威懾，暴力抗法現象頻頻發生，執行法官的人身安全令人擔憂。

（四）人民法院的主導作用沒有得到充分凸顯

在這些執行改革措施中，倡導性的規定多，強制性的措施少。由于執行工作的主導者是人民法院，其他部門只是協助者。而縱觀這些執行改革措施，人民法院的主導作用沒有得到充分體現。比如，在執行聯動機制中，如果有關部門沒有利用人民法院關于被執行人失信的記錄，那么人民法院也無權對這些部門進行制裁，最終的結果是協助部門對這些失信信息視而不見，人民法院無能為力。

（五）整個社會的誠信意識欠缺

在當今中國，整個社會的誠信度不高，社會公眾對失信者給予了過度的寬容，很多人不以失信為恥，其他人也不以此孤立失信者。所以，市場交易主體主動利用人民法院執行信息管理系統的頻率不高，執行威懾機制的威懾力不夠，影響了這些執行措施效能的發揮。

三　完善執行措施的路徑設計

針對執行改革措施在實踐中暴露出來的問題，筆者以理論為指導并結合工作實際，提出五個方面的完善措施，以期完善執行法律制度。

（一）加快民事強制執行立法步伐

建議全國人大盡快制定專門的《民事強制執行法》，將《民事訴訟法》關于執行的規定、最高人民法院頒布的司法解釋以及中共中央、中央政法委、最高人民法院及其聯合相關部門制定的各種助力人民法院執行的各種科學、合理、可行的措施法律化，將目前一些紅頭文件的規定中有礙執行的，一律同歸立法予以否定（比如全國人大法工委做出“法工辦復字[2004]3號”答復應當建議全國人大通過立法予以否定），確保人民法院在實際執行中障礙得到徹底掃除，所依據政策上升為執行法律。

（二）完善執行威懾機制

建議全國人大從立法的層面完善執行威懾機制：首先，執行威懾機制是一個社會系統工程，單單人民法院無法建立威懾機制，因此，公安部建立戶籍管理系統和車輛登記系統、中國人民銀行建立實名制信貸系統、國家工商總局建立工商登記系統、國家信息產業部建立通訊登記系統、商業部建立高消費實名制登記系統、交通部建立船舶登記系統、國土資源部建立房產登記系統和國土登記系統、中央組織部和人事部建立國家公職人員信息系統。其次，最高人民法院建立的上述系統全部聯網，一旦人民法院將賴賬者的信息錄入了執行信息登記系統，那么在國家的其他幾大系統中立即顯現出來，其名單自動生成黑名單，無法辦理出入境手續、貸款手續、工商登記與年檢手續、通訊設備開戶手續、車輛與船舶所有權登記與過戶手續、無法實行高消費、無法辦理房產所有權登記與過戶手續、國土所有權登記與過戶手續；凡是納入黑名單的國家公職人員一律不準晉升職務、不準參與評選先進表彰、年度考核不得評定為優秀，情節嚴重的，要停職審查。

（三）完善拒不執行人民法院判決裁定罪的追訴程序

建議對拒不執行人民法院判決裁定罪追究程序在《民事強制執行法》中設立單章進行規定，并進行如下幾個方面的改革：首先應當堅持權力分設、有效監督的原則，由檢察院承擔該罪的公訴職能。其次應當從有效追訴、追訴經濟的角度出發，借鑒監獄系統行使獄內犯罪偵查權的規定，將目前由公安機關立案偵查拒不執行人民法院判決裁定罪改為由人民法院的司法警察負責偵查。人民法院的司法警察在行使刑事追訴責任的時候，享有《刑事訴訟法》賦予偵察機關的一切權力，考慮到人民法院本身擁有逮捕決定權的實際情況，將拒不執行人民法院判決裁定罪的決定逮捕權賦予人民法院，而監督權和公訴權賦予同級人民檢察院。

（四）強化人民法院的執行主導權

由于執行權是由人民法院行使，因此一切執行措施的主導權都應當交給人民法院，其他有協助義務的部門在得到人民法院的協助指令以后必須無條件立即給予協助，否則人民法院就有權給予法律制裁。比如，凡是執行聯動威懾機制的聯網系統部門違反規定，為列入黑名單的被執行人辦理了相關的收入，人民法院有權依據《民事強制執行法》的有關規定，對辦理手續的部門以妨害人民法院強制執行為由給予處罰，處罰的標準：有交易額的，處罰標準就是交易額；沒有交易額的，每次罰款10萬元。

（五）充分考慮執行措施的合理性

一種民事強制執行措施只有具有合理性，才能得到社會公眾的認同，才能得到有效的實施。由于民事強制執行主要是一種履行金錢給付義務的執行，因此在制定強制執行措施的時候應當對執行措施進行經濟分析，只有一種執行措施能夠實現經濟利益的最大化，才能予以規定。比如，懸賞執行的懸賞金應當如何負擔？既不能讓申請執行人得不償失，也不能無限地加重被執行人的負擔。

[1]田平安.民事執行措施論[J].時代法學,2007,(2):9-14.

[2]鄭元健,駱瓊.比較法視域下我國民事強制執行措施體系之構建[J].福建行政學院學報,2011,(4):69-74.

（責任編校：何俊華）

2016－06－10

張恒艷（1977－），女，陜西旬陽人，湖南科技學院講師，碩士，研究方向為思想政治與法制教育。唐正旭（1976－），男，湖南永州人，碩士，零陵區法院法官。

D915.183

A

1673-2219（2017）02-0065-03