提升行政事業單位預算管理效益的現實思考

車文生

摘 要：隨著行政事業單位運行體制的不斷完善，特別是事業單位財政撥款政策的調整，使得關注預算管理效益成為了當前必須要引起重視的問題。盡管行政單位與事業單位作為不同性質的體制內組織，但其都需要遵循財務內控原則，并在此原則下履行成本控制職責。

關鍵詞：行政事業單位 預算管理 思考

行政事業單位執行預算會計制度，在長期的預算管理實踐中較為重視對資金總量的控制，而對于資金使用的效益問題則較為忽視。對此不難理解，作為非盈利性組織的行政事業單位，并不存在著嚴格的“產出/投入”計量，從而也就對由資金效益所表示的“產出/投入”比值不做過多的考慮。但隨著行政事業單位運行體制的不斷完善，特別是事業單位財政撥款政策的調整，使得關注預算管理效益成為了當前必須要引起重視的問題。那么在非盈利性組織體系下，如何來評價預算管理效益呢。筆者認為，盡管行政單位與事業單位作為不同性質的體制內組織，但其都需要遵循財務內控原則，并在此原則下履行成本控制職責。因此，結合成本控制績效來評價預算管理效益，便成為了本文立論的出發點。

一、對“預算管理效益”的內涵解讀

由上文所提出的觀點出發，這里從以下兩個方面進行內涵解讀：

（一）較低的預算管理成本

本文以行政事業單位內部預算管理為考察對象，這里所提出的“較低的預算管理成本”，其中主要指向交易成本，即單位財務部門與各職能部門之間建立起充分的信息交互關系，進而能夠在預算管理制度下助力各職能部門工作的開展，而不會或較少出現因“人際關系影響力”而導致的預算資金錯配現象。從中不難看出，這主要是就單位財務管理本身而言的。但事實上，在遵循權威式管理的行政事業單位，“人際關系影響力”則深刻影響到預算資金的配置方向與額度。在“人際關系影響力”與權威式管理出現共振的條件下，行政事業單位（特別是事業單位）的專項資金配置，可能會朝向組織內人際關系處于強勢的一方傾斜，這樣將在體制內造成不可避免的“馬太效應”，從而制約行政事業單位組織運行中的目標管理。

（二）較高的財務內控績效

財務內控的主要方式便是全面預算管理，即全員參與和全過程的預算管理。行政事業單位財務內控所追求的目標則是，實現“物盡其用”的成本控制目標。具體而言，通過計算已發生的經費額度，并與事由和事項最終結果進行比較，能夠使預算資金在預算范圍內得到使用，便可以理解為具有較高的財務內控績效。這里需要指出的是，行政事業單位的工作內容具有極強的外部性，所以不能按照企業的成本控制標準來進行財務內控績效評價。但在行政事業現有的組織生態環境下，實現全員參與下的預算管理目標則受制于組織文化因素，以及由此而形成的普遍具有共性的成本控制觀念。這就表明，達成較高的財務內控績效在目前仍存在著難度，其關鍵在于解決人的因素。

二、制約行政事業單位預算管理效益的原因分析

反觀當前的行政事業單位預算管理現狀，制約預算管理效益的原因可分析如下。

（一）預算管理常態所形成的制約原因

在行政事業單位職能化組織結構下，財務管理部門只是作為一個特定的職能部門，而非企業式的成本控制中心。因此，這就使得單位預算管理長期以管控資金總量為己任，即只要年度資金使用總量不多于預算資金總量即可。這樣一來，從“平均量”上來評價預算管理效益則成為了盲區。事實上，這一原因的形成與行政事業單位的財務管理意識無關，其主要是由頂層財務制度設計而造成的。但這種頂層設計所導致的衍生影響卻是，行政事業單位管理層更為關注預算資金使用的總量水平，并在合規條件下盡可能的配置完一個年度的預算資金。

（二）預算管理生態所形成的制約原因

正如上文所提到了，在行政事業單位權威式管理氛圍下，以及在財務管理部門現有的職能地位決定下，“人際關系影響力”具有左右預算資金配置的作用。特別作為向社會提供公益性專業技術服務的事業單位，在資產采購、基建項目立項等環節，則可能存在著違背預算管理規律的問題。然而，在缺少對資產使用績效進行有效評價的情形下，上述可能存在的背離現象仍無法被及時給予糾正。從而，這就在一定程度上激勵了背離行為的再次發生。

三、提升預算管理效益的現實路徑

根據以上所述，提升行政事業單位預算管理效益的現實路徑，可從以下三個方面展開構建。

（一）提升財務管理部門的職能地位

針對行政事業單位財務內控現狀，若要提升預算管理效益首先需要提升財務管理部門的職能地位，即財務管理部門直接對單位一把手負責；同時，需要落實單位一把手在財務內控績效中的主體責任。另外，在對相關事項進行財務審計時，應給予財務部門行使職能的充分權利。所有這些，都需要在行政事業單位內部的頂層設計中進行制度化。實踐表明，這里的關鍵在于切實提升財務管理部門負責人的工作主體性，使之能在上傳下達中做好財務建議和預算資金使用情況的說明工作。另外，在落實單位一把手主體責任的基礎上，需要建立自律和外部規制的權力影響力體系。

（二）嚴格黨委負責制下的預算管理

為了規避“人際關系影響力”對預算資金配置的干擾，今后還需要嚴格黨委負責制下的預算管理工作。具體而言，就是通過黨委集體研究、民主決策，來確保重要事項的預算資金配置的合規性和正確性。同時，在“終身負責制”下，倒逼行政事業單位的“人際關系影響力”不斷衰減。為了加強黨委在做研究和決策時的務實效應，這里需要借助“互聯網+”平臺，及時收集單位基層的預算資金要求信息，并結合單位整體發展規劃在雁型發展模式下做到決策精準的要求。同樣，在增強預算管理效益的要求下，還應進一步落實部門負責人的主體責任，使之能真實發布預算資金要求信息。

四、對行政事業單位預算管理工作的展望

（一）財務管理手段的創新

行政事業單位的財務管理團隊應吸收專業技術人員進入，來為資金預算、成本控制等環節做技術顧問。除此之外，該專業技術人員不能對財務管理工作施加其它影響。

（二）財務審計制度的完善

跟蹤審計制度的完善工作，需要事業單位管理者、財務部門管理者、各業務部門管理者共同實施。其中，事業單位管理者應提出跟蹤審計的總目標；然后，在總目標的指導下財務管理部門細化自身的分目標。

（三）財務管理的績效評價

財務管理目標是否達到事業單位組織目標的要求，則需要建立針對財務人員的績效考核體系。并在對上負責的機制下，進行人員績分量化、考核。最后，根據評價結果，分別給予財務人員年終獎勵或是懲戒。

五、結束語

本文認為，行政事業單位執行預算會計制度，在長期的預算管理實踐中較為重視對資金總量的控制，而對于資金使用的效益問題則較為忽視。對此不難理解，作為非盈利性組織的行政事業單位，并不存在著嚴格的“產出/投入”計量，從而也就對由資金效益所表示的“產出/投入”比值不做過多的考慮。盡管行政單位與事業單位作為不同性質的體制內組織，但其都需要遵循財務內控原則，并在此原則下履行成本控制職責。具體的思路包括：提升財務管理部門的職能地位、嚴格黨委負責制下的預算管理、增強財務管理人員的大局意識。

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