新形勢下的基層政府治理改革與創(chuàng)新探索

郄海潮

[摘要]基層政府治理能力的高低直接關(guān)系地方政治和經(jīng)濟的穩(wěn)定與發(fā)展。近年來，我國基層治理的構(gòu)思已經(jīng)逐步明朗，基層政府治理理念也在不斷創(chuàng)新，已逐漸趨向于注重公民參與、民主法治、公平公正、效能責(zé)任等方面。文章將在對基層政府的特征進行分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合基層政府治理建設(shè)改革的新契機，探索新形勢下的基層政府治理改革與創(chuàng)新。

[關(guān)鍵詞]基層政府；治理能力；困境；改革；創(chuàng)新

[中圖分類號]D630 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]2095-5103（2017）03-0015-02

伴隨市場化與城鎮(zhèn)化的加速推進，我國正處于多元利益博弈的轉(zhuǎn)型時期，而基礎(chǔ)社會管理已經(jīng)成為了一個焦點問題。在轉(zhuǎn)型時期，基層政府如何能夠創(chuàng)新社會管理體質(zhì)，構(gòu)建基層社會管理新格局，直接關(guān)系到基層社會的穩(wěn)定以及地方的發(fā)展，這已經(jīng)成為了當(dāng)下理論界的熱點話題。近年來，基層政府積極探索推進社會治理改革和創(chuàng)新，取得了一定的成效。同時，在黨和國家的高度重視下，結(jié)合基層政府治理建設(shè)改革的新契機，應(yīng)不斷地對基層政府治理改革與創(chuàng)新路徑進行進一步探索。本文圍繞基層政府治理改革與創(chuàng)新進行詳細的探討。

一、基層政府治理的特征

在各個國家與各個發(fā)展階段，因為政府等級設(shè)立的不同，對基層政府的定義存在差別。比如美國的基層政府是市級政府，日本的基層政府是市町村，法國的市鎮(zhèn)一級是最基層的政府。我國當(dāng)前實施的是五級制政府，由低到高分別為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣（市）、市（地區(qū)）、省、中央，為此基層政府通常指的是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣（市）兩級政府。基層政府是一個國家最低層級的政府。關(guān)于其的職能和從屬關(guān)系，基層政府帶有顯著的雙重性：其一，基層政府是同等級的人民代表大會和常務(wù)委員會的執(zhí)行機構(gòu)，對其負責(zé)且報告工作；其二，其對上級政府負責(zé)，接受上一級政府的指揮，完成上級政府下達的有關(guān)工作。各個級別的政府均擁有實行管理本行政地區(qū)內(nèi)的行政事項的權(quán)責(zé)。基層政府的職能是管理本行政區(qū)域內(nèi)的基層行政事項。鑒于此，我國基層政府治理的特征集中體現(xiàn)在如下三個方面。

一是基層性。基層政府是級別最低的政府單位與行政機構(gòu)，是國家政權(quán)的根基，其管理的是政府與社會最基本的事項。二是直接性。基層政府是國家政權(quán)的基礎(chǔ)，政府開展有關(guān)活動時面對的是人民大眾，大部分和基層群眾的日常生活、工作密切關(guān)聯(lián)，關(guān)聯(lián)最緊密、最直接。其職能也體現(xiàn)出較為顯著的公共服務(wù)與社會管理的特點，政治統(tǒng)治職能比較薄弱。三是復(fù)雜性。可是因為中國人數(shù)眾多與國土面積廣闊，基層人民的生活工作牽涉到諸多方面，利益需求也各不相同，尤其是近些年因為各項變革的推動，社會改革歷程增快，另外各種利益重新組合，且在不同層級上存在著程度不等的沖突。作為國家政權(quán)的基礎(chǔ)，社會的沖突與問題通常體現(xiàn)在基層政府。而對于基層政府而言，調(diào)節(jié)與均衡各方利益是特別繁雜的過程，假如處理不恰當(dāng)，較易導(dǎo)致社會問題，不利于社會的安定。

二、新形勢下基層政府治理建設(shè)改革的新契機

1.國家治理與法治建設(shè)的新階段

立足于人類社會發(fā)展的維度而言，國家和社會兩者間的關(guān)系大概歷經(jīng)了專制（Autocracy）、統(tǒng)治（Dominate）、管制（Regulation）、管理（Government）以及治理（Governance）等五個時期。從“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫怼保碇鴩液蜕鐣囊粋€新時期的變化。在中國，專制、統(tǒng)治、管制歷經(jīng)了較長一段時間，步入21世紀(jì)以來，中國共產(chǎn)黨與中央政府深入探究且捋順了國家與社會的關(guān)系。

2002年，“社會管理”第一次在中國共產(chǎn)黨的十六大報告中提出，之后社會管理變成國內(nèi)各個級別的政府改變自身職能的一項主要工作。伴隨社會的前進，國家和社會兩者間的關(guān)系也在產(chǎn)生巨大的變化，其的關(guān)系也不斷被重審與改進。

2013年11月9日至12日在北京召開全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，“國家治理”得到了確定與表現(xiàn)，且將改進國家治理機制與提高治理水平當(dāng)作將來的重點建設(shè)目標(biāo)。另外，治理水平的提升離不開相關(guān)配套機制的保障，特別是要保證憲法等法制規(guī)章在治理能力提升中的功能。

2014年10月20日至23日在北京召開十八屆三中四中全會時指出全方位推動依法治國，整體目標(biāo)是構(gòu)建與我國基本現(xiàn)狀相一致的法治機制，將我國建設(shè)為法治國家。此與之前的“依法治國”比較，一方面是一種繼承，另一方面也是一種變革，這是因為其凸顯了依法治國的“全方位性”與“依法治國和依憲執(zhí)政”的科學(xué)理念。

2.基層行政管理體制改革的新探索

要盡快增強基層政府治理能力建設(shè)，必須要構(gòu)建先進合理的現(xiàn)代行政管理體系。當(dāng)前，中國政府管理體系的變革表現(xiàn)出史無前例的深度與寬度，對于基層政府治理水平的提升有一定程度的影響。比如：事業(yè)機構(gòu)和公務(wù)員機制變革、行政放權(quán)、省直管縣機制變革等等。本文以管理機制中最主要、最核心的內(nèi)容——公務(wù)員機制變革作為實例，現(xiàn)代公務(wù)員機制建設(shè)是一項繁雜工作，其本質(zhì)目標(biāo)便是要構(gòu)建一套政府滿意、公務(wù)人員滿意、群眾滿意的“三滿意”制度，在“準(zhǔn)入”“管理”“退出”三個環(huán)節(jié)建立合理的機制。第18屆三中全會通過的《決定》指出，應(yīng)深入實施公務(wù)員分類變革，盡快構(gòu)建行政執(zhí)法類、專技類公務(wù)人員招聘、使用管理機制。《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理暫行辦法》與《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理暫行辦法》牽涉基層在內(nèi)的我國七百二十多萬公務(wù)人員的自身利益。在該理念指引下，基層公務(wù)人員的變革也逐漸向更深程度實施，2014年12月2日政府全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議審議了《關(guān)于縣以下機關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)和職級并行制度的意見》，指出在職務(wù)以外建設(shè)職級上升渠道。此變革變?yōu)榛鶎又贫鹊闹卫碓跈C制設(shè)計維度奠定了人員基礎(chǔ)，同時為基層政府治理水平的提高創(chuàng)造人力條件。

3.新農(nóng)村建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)“新政”的推行

對于中國這種傳統(tǒng)和現(xiàn)代并存、乃至傳統(tǒng)要素比現(xiàn)代要素還要多的處于轉(zhuǎn)型階段的社會來說，其社會治理的困難程度是無法想象的，特別是資源較為缺乏并且分布不均衡的農(nóng)村就更加困難了。近年來，黨與政府也以實行多種政策為措施，以提高政府治理水平為目的展開了有益的探索且已取得顯著效果，比如新型城市化、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新政、新農(nóng)合等。

自從中華人民共和國成立以來，特別是改革開放以后中國的城鎮(zhèn)化歷程顯著增快，可是城鎮(zhèn)化水平低下也是不可否認的事實，人口大量增長、生態(tài)大肆破壞、城鄉(xiāng)貧富差距增大、資源匱乏等諸多城市問題也相應(yīng)產(chǎn)生。為了妥善應(yīng)對這些問題，黨在第18屆三中全會上指出要“繼續(xù)走基于我國國情的新型城市化道路，推動以人為本的城市化……推動新農(nóng)村建設(shè)與城市化的協(xié)同進行”。2015年，我黨的《政府工作報告》也強調(diào)，要積極減小城市與鄉(xiāng)村的經(jīng)濟發(fā)展差距，增快推動城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展，盡快構(gòu)建和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展相一致的制度體系。毋庸置疑，此些“新政”的實施代表著基層政府將在社會建設(shè)中充當(dāng)更重要的角色，另外也為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣（市）兩個級別的政府治理水平的提高創(chuàng)造更多機遇。

三、新形勢下的基層政府治理改革與創(chuàng)新

1.基層服務(wù)型政府構(gòu)建下的政府職能轉(zhuǎn)變

建設(shè)和諧社會，最關(guān)鍵的是要加快經(jīng)濟發(fā)展，讓群眾享受經(jīng)濟發(fā)展的成果。在增快經(jīng)濟發(fā)展速度的同時，更重視推動各種社會事業(yè)的發(fā)展，讓經(jīng)濟和社會協(xié)同前進。此給各個鄉(xiāng)、縣基層政府處理有關(guān)問題明確了方向。要求我們盡快構(gòu)建推動經(jīng)濟穩(wěn)健發(fā)展的政府體系。（1）政府要制定與當(dāng)?shù)貭顩r相一致的經(jīng)濟增長計劃，確定經(jīng)濟發(fā)展的目標(biāo)與任務(wù)；（2）要打造優(yōu)良的投資環(huán)境，包含社會環(huán)境、硬件環(huán)境、政策環(huán)境等，增大招引資金的力度；（3）增強信息服務(wù)，增進當(dāng)?shù)睾推渌貐^(qū)的經(jīng)濟來往，推動當(dāng)?shù)睾推渌貐^(qū)的互動；（4）實行積極的就業(yè)政策，增大政府指引力度，健全市場就業(yè)體系，拓展就業(yè)規(guī)模，優(yōu)化就業(yè)架構(gòu)。健全自主創(chuàng)業(yè)鼓勵機制，讓更多人才變成創(chuàng)業(yè)者。要完善以所有勞動者為對象的職業(yè)教育培訓(xùn)機制，增強鄉(xiāng)村賦閑人員轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)力度，給其打造優(yōu)良的就業(yè)條件。要提升基層工作人員的收益，減小地區(qū)收益差距；（5）要變革當(dāng)前實施的政府業(yè)績考評體系。對領(lǐng)導(dǎo)的考評不將國內(nèi)生產(chǎn)總值作為唯一指標(biāo)，不將經(jīng)濟指標(biāo)作為核心標(biāo)準(zhǔn)，而是將民眾是否收益、經(jīng)濟是否穩(wěn)健增長作為考評核心。

2.基于群眾意愿與訴求的民主科學(xué)型政府決策

增快發(fā)展，是群眾的意愿與訴求，怎樣發(fā)展，需要制定合理的策略。部分策略失誤的出現(xiàn)，主要是因為管理者的思想、理念不準(zhǔn)確，主要是因為權(quán)利缺少制衡機制。為此要堅持以制度管理人員、以制度管理事務(wù)、以制度管理權(quán)利，構(gòu)建完善監(jiān)督權(quán)、實施權(quán)、決策權(quán)一方面互相牽制另一方面又互相推動的權(quán)利架構(gòu)與運行體系。

第一，以群眾需求作為決策的立足點。基層政府必須將民眾的需求作為決策的立足點，統(tǒng)籌各方利益，和人民構(gòu)建優(yōu)良的伙伴關(guān)系。第二，注重政府決策中的民眾參與。應(yīng)深入嘗試群眾參與的先進決策形式。在重要問題的決策過程中，政府可立足本地現(xiàn)實狀況，采用以協(xié)商為主的群眾參與的治理形式，假如條件允許，增大群眾參與決策的范疇。第三，注重政府決策前的全面調(diào)研。做出決策以前應(yīng)當(dāng)安排有關(guān)專業(yè)人士進行全面、深入地調(diào)研，為政府確定某種策略提供可靠根據(jù)，保證策略的科學(xué)性與實效性。第四，構(gòu)建民主決策體制。對和經(jīng)濟社會發(fā)展、財政預(yù)算、宏觀調(diào)整等重要問題相關(guān)的決策，應(yīng)當(dāng)在采用集體探討方式的同時，廣泛運用組織聽證會、社會公式等方式，融合社會各個層面尤其是專業(yè)人士、專業(yè)組織的意見，降低決策的不科學(xué)性。第五，落實責(zé)任制，做到誰決策、誰負責(zé)。實施追責(zé)制。對由于決策不正確產(chǎn)生重大損失的，應(yīng)當(dāng)依照“誰決策，誰負責(zé)”的準(zhǔn)則，嚴(yán)格追究有關(guān)人員的責(zé)任，來增強決策人員的決策壓力，讓決策人員在做有關(guān)決策的過程中更審慎，問題考慮的更周全，將避免盲目性，讓決策更合理。

3.市場在資源配給過程中發(fā)揮基礎(chǔ)效能

可是其還是法制經(jīng)濟，需要有法制規(guī)章的指引、規(guī)范、保證與制約。政府一定要積極順應(yīng)市場需要，主動革新治理形式，構(gòu)建“運行協(xié)調(diào)、廉潔高效、公開透明、行為規(guī)范”的行政管理機制。

第一，明晰基層政府的職能與責(zé)任。以職能改變?yōu)橹行模_立職責(zé)定位，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、運作通暢的基層政府機制。第二，遵循“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)”的準(zhǔn)則，全面依照法定權(quán)利來使用權(quán)利，管理經(jīng)濟層面與社會層面的行政事項。第三，構(gòu)建完善的行政管理激勵體系，提升行政速率，減少政府運行支出。嚴(yán)格追責(zé)，確保行政效率。第四，健全社會沖突防范調(diào)節(jié)體制。順應(yīng)社會架構(gòu)與利益格局發(fā)展，構(gòu)成合理高效的應(yīng)急管理體制、訴求表述體制、權(quán)益保障體制、利益調(diào)節(jié)體制、矛盾調(diào)節(jié)體制。統(tǒng)籌使用行政、政策、經(jīng)濟、法律等舉措與協(xié)商、引導(dǎo)、教育等方法，科學(xué)調(diào)節(jié)社會沖突，將問題控制在基層、解決在初始形態(tài)。目前應(yīng)當(dāng)著重處理好生態(tài)保護、侵害農(nóng)民權(quán)益、土地征用、企業(yè)兼并重組、城市建設(shè)拆遷等人民群眾較為關(guān)注的問題，堅決處理侵犯人民利益的行動，建設(shè)和諧社會。

責(zé)任編輯：喬詠波