試論基層政府重大行政決策的制度供給

吳紀樹

[摘要]我國一些基層政府在重大行政決策的保障制度供給方面存在嚴重不足，為了實現基層政府從“運動型決策”向“制度型決策”的順利轉變，我們必須高度重視重大行政決策的合法性審查機制、成本效益分析、風險評估和跟蹤評估等具體制度供給，這些基礎性保障制度在助推基層政府重大決策向民主化、科學化、法治化方向發展裨益明顯。

[關鍵詞]重大行政決策；基層法治政府；制度保障

[中圖分類號]D630；D922.1 [文獻標識碼]A [文章編號]2095-5103（2017）03-0013-02

推進基層政府的重大行政決策合法性審查機制等相關基礎性保障制度，是保證基層政府決策和規范性文件制定民主化、科學化、法治化的重要手段，是檢驗法治政府建設的重要指標。近年來，各基層政府根據國務院《全面推進依法行政實施綱要》《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》和《國務院關于加強法治政府建設的意見》等有關規定，探索建立了相應的具體制度，實現了從“運動型決策”到“制度型決策”的轉變，推動了基層政府制度建設和重大決策的民主化、科學化、法治化進程。然而，整體形勢還不容樂觀。一些地方政府在行政決策程序規定中的相關制度方面從上至下都是空白，有的政府即便出臺了相關規定，也是照抄照搬國務院關于加強法治政府建設的意見等，脫離地方實際，可操作性差，難以發揮應有的作用。對此，我們建議大力推行重大行政決策和規范性文件制定的合法性審查機制，建立成本效益分析、風險評估和跟蹤評估等具體制度，助推基層政府重大決策邁向民主化、科學化、法治化軌道。

一、合法性審查機制

基層政府首先要制定“重大行政決策合法性審查規定”和“行政規范性文件制定的合法性審查和備案規定”，為合法性審查機制建立提供法律依據和制度保障。在此基礎上建立起“有件必審、有件必備、有錯必糾”的重大行政決策合法性審查機制，由各級政府法制辦承擔具體的合法性審查工作，包括政府規范性文件、常務會議紀要和重大行政合同在內的政府文件等。嚴格按照“先審查、后審議”的原則，在會議集體審議決定或者主管領導簽署之前，重大行政決策和行政規范性文件一律由法制辦進行合法性審查，未經合法性審查的規范性文件不得上會研究、不得簽署發布。此外，建議基層政府逐步探索建立重大決策和規范性文件制定的公眾建議審查制度，加強對重大決策和規范性文件制定的外部監督，以提高決策質量與認可度。

二、成本效益分析制度

一是要改變過去那種不考慮成本、不關注效益的觀念，尤其是決策機關（或決策者）更要確立正確的成本效益觀。二是建立獨立的決策成本效益分析機構。可在各級政府法制辦設立專業成本效益分析的單獨部門，以實現審查與監督職能的有機整合。三是強化相關人員的業務素質培訓。既要組織專門人員對成本效益分析必備內容模塊的學習，讓其充分掌握相關的知識和技能，以提高業務水平，還要組織政府機構的非該機構人員參加學習，讓其充分了解決策成本效益分析的必要性和科學性，以增強社會基礎。四是加強政府決策成本效益分析制度理論研究。目前我國尚缺乏成本效益評估的理論支撐，尤其在具體數據和分析模型理論方面極度匱乏。因此要加強這方面的研究力度，為政府決策的績效分析提供智力支持。

三、風險評估制度

政府制定重大政策是關乎社會公共利益、百姓幸福安康的大事，因此建立事先的（包括法律風險、社會風險、環境風險、經濟風險等）風險評估制度確有必要。雖然從表面上看，從中央到地方的行政決策風險評估制度已經漸次形成但究其實質，其法治化狀態卻不容樂觀。我們認為，優化基層政府的重大決策風險評估制度，一是提高對風險評估制度的認識。要改變過去在評估工作中因唯GDP而導致的避重就輕現象，要深刻地認識到該制度設置的降低決策失誤風險、避免不必要損失的重要價值，真正將其納入法治政府建設的議事日程。二是科學界定評估對象。基層政府的重大決策的評估對象多集中于征地拆遷、農民負擔、社會保障、教育、衛生、公益事業等重大領域的事項，必須要明確評估對象的內容和重點，避免整齊劃一的形式主義。三是完善評估程序。在進一步規范和落實“五步工作法”的基礎上，注重在重大決策作出之前或過程中的評估工作，并形成動態評估機制，注意加強評估后的動態追蹤監測。四是科學設置評估指標體系。當前的評估指標體系過于籠統，無法真正發揮評估的效力。五是重視評估制度的配套建設。加強第三方評估機構的培育和提高公眾參與程度，實現廣泛的外部約束；理順風險評估制度的組織領導體制，確保有序的組織管理；推行風險評估的責任追究倒查機制，建立有力的內部監督；加強風險評估制度的法制建設，筑起穩固的制度屏障。

四、結果公開制度

政府制度建設和重大決策的結果公開制度，也即建立廣泛的公眾參與制度。實踐中，基層政府規范性文件制定過程中的公眾參與相當薄弱。對此，一是應當適當延長規范性文件的審查期限，擴大意見征求范圍，以便更加科學的平衡規范性文件制定質量、民主性要求與制定效率之間的關系；二是應當明確規定多種形式的社會公開征求意見的方式和渠道，解決征求意見方式單一、公眾知悉渠道少、征求意見效果差的問題。對于涉及地區經濟社會全局規劃與長期發展，涉及社會公眾普遍關切和利益訴求的重大行政決策，發動公眾參與、實現結果公開同樣意義重大，但實踐效果并不理想。對此，一是完善本地重大行政決策的程序規定，明確公眾參與政治訴求的具體權利范圍和參與方式，為其提供法律依據，讓公眾參與理性化、規范化、有序化；二是探索第三方民意機構參與利益協調的模式，由重大行政決策的利益相關人組成“公眾意見征詢委員會”參與到立項設計的階段，以“征集民意、協調矛盾、監督評價”為工作宗旨，有力規避官員“拍腦袋”的決策風險；三是探索建立“參與式預算”模式，讓社會公眾能夠親身參與決定部分（或全部）的可支配預算或公共資源，以促進資源的公平分配、激勵行政體制的改革和監督行政工作人員的行為，消弭官民之間的區隔與矛盾。

五、軌跡監控制度

所謂“軌跡”監控制度是指，對行政權力運行的決策、執行和監督各環節的程序、過程及結果同步進行“軌跡記錄”，除依法不予公開的事項之外，全部依法予以公開并接受監督的制度。具體而言，建立軌跡監控制度，一是決策軌跡監控上，建立決策議題事先征集及篩選情況原始記錄和附件、會議討論過程記錄文本、會議紀要原始文本，以及第三方的合法性、科學性評估報告等綜合性臺賬，全程“軌跡化”記錄決策的程序、過程和結果；二是執行軌跡監控上，建立行政審批實時登記、運行跟蹤、結果反饋等制度，行政處罰事實公開、依據公開、結果公開制度，“三重一大”事項實施過程按照程序同步公開制度；三是監督軌跡上，推行同級紀檢監察組織負責人參與重大行政決策事前醞釀記錄制度和決策同步監督記錄制度、同級紀檢監察組織人員對決策事項執行同步監督記錄、同級紀檢監察組織對重點崗位人員定期談話記錄等制度，以及向上級紀檢監察組織匯報監督結果的制度，以促進監督主體依法全面履行監督職責。

六、反饋評價制度

政府行政決策反饋評價在整個決策過程中起到“承前啟后”的重要作用，它能夠為決策的調整、完善及時地提供社會評價反饋的信息和聲音，其有助于糾正和彌補決策錯誤，提高決策的科學性和民主性，因而得到世界各國的廣泛認可，我國在依法行政的進程中也初步建立了這一制度，但并沒有得到各級基層政府的普遍推行。對此，我們建議：一是理清行政決策反饋的參與主體，明確參與主體的權限范圍與具體職能，形成“政府主導、公民參與、專家介入、媒體引導”的多元主體格局。二是明確行政決策反饋評價的客體（具體內容），主要包括行政決策執行中的目標實現性評價、政策連續性評價、風險可控性評價三項內容。三是完善行政決策反饋的評估體系，建立健全相關制度建設，盡快制定完善相應的政策法規以彌補其在法制方面的空白。

責任編輯：喬詠波