影響地方政府執行保障性住房政策的因素分析

黃芮

[摘要]保障性住房政策是一項關乎民生的重要政策，需要地方政府的有效貫徹執行。史密斯模型認為，影響政策執行的因素有政策本身、執行機構、目標群體和執行環境四個方面。政策本身是影響地方政府執行保障性住房政策的首要因素，執行機構是影響地方政府執行保障性住房政策的根本性因素，目標群體是影響地方政府執行保障性住房政策的內在動因，環境因素是影響地方政府執行保障性住房政策的外部條件。

[關鍵詞]史密斯模型；地方政府；保障性住房；政策執行

[中圖分類號]D669.2 [文獻標識碼]A [文章編號]2095-5103（2017）03-0010-03

近十年來，隨著房價節節攀升，低收入群體買房難、住房難的問題日益凸顯。為緩解這一矛盾，政府先后出臺了一系列保障性住房政策，為收入困難群體提供“制度補血”和社會支持。然而，現實情況是，地方政府在保障性住房的治理進程中表現的積極性卻不高，致使保障性住房建設的現狀不盡人意。住房，作為一種商品，有其強烈的“公共產品”屬性，不能只靠市場來解決，特別是在解決低收入群體的住房問題上，地方政府要發揮好彌補“市場失靈”的作用。地方政府是保障性住房政策的重要執行者，對保障性住房的建設責無旁貸。鑒于此，本研究借助美國學者托馬斯·史密斯政策執行過程模型這一工具，擇取政策本身、執行機構、目標群體和執行環境四個維度，力圖對影響地方政府執行保障性住房政策的因素進行歸類并分而述之。

一、政策本身是影響地方政府執行保障性住房政策的首要因素

政策本身的科學與否對政策執行效果至關重要。作為影響政策執行的首要因素，“理想的政策”包括政策制定的淵源、合理性和可行性等方面。隨著決策民主化、科學化水平不斷提高，公共決策失誤的可能性也隨之減少。從1994年《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》提出“經濟適用房保障體系”到2014年《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知規定》提出各地公共租賃住房和廉租住房將并軌運行，各地政府紛紛出臺各種政策指導保障性住房建設，全國各地不少中低收入家庭的住房條件已有實實在在的改善。可見，政策是住房保障的生命。但從實際情況來看，各地方政府在構建保障性住房體系中仍存在角色缺位的表現，較突出的表現為“理想的政策”不理想。

自2011年初國土資源部作出承諾，要確保全年1000萬套保障性保障房的硬任務落地，應保盡保，實行地方政府問責制。全國各地方政府紛紛按照“依法依規、應保盡保”原則，積極落實保障性住房政策，近年來一個個保障性住房小區拔地而起，滿足低收入住房困難家庭需求。在各級地方政府和有關部門的共同努力下，至2015年11月底，廣東省已提前超額完成國家下達的年度保障性安居工程目標任務，廣州市基本建成各類保障性安居工程住房21372套，占目標任務的100.7%。深圳市基本建成各類保障性安居工程住房38460套，占目標任務的125.9%。城市中等偏下收入住房困難家庭的居住條件得到明顯改善，基本實現了“應保盡保”。由此可見，“應保盡保”理論上是“理想化”的，使得地方政府執行起來輕松而有效。

但從各大媒體的報道和信息披露，目前仍存在大量符合保障性住房條件的困難人群，卻遲遲無法得到應有的住房保障。顯而易見，“理想的政策”未盡如理想。事實表明，地方性保障性住房政策的設計不僅要針對現實需要，強調問題解決的必要性，而且更重要的是重視政策執行的相關條件，不然“理想化的政策”的不理想方面將會直接導致地方政府的政策執行無所適從。可見，政策本身的“理想化”是影響保障性住房政策執行效果的首要因素。

二、執行機構是影響地方政府執行保障性住房政策的根本性因素

任何一項政策都無一例外地要付諸實施，其執行力的發揮都離不開指導力的支撐。而指導力則有賴于執行機構以及機構中的人員來承擔。在實際的政策執行過程中常常出現擱置或被有選擇地執行等致使政策執行偏離政策預期目標的“梗阻”現象。史密斯政策執行模式與以往的政策執行研究有所不同，不僅強調執行中理想化政策制定，還會注意到執行機構因素的影響。執行機構對地方政府有效執行政策的影響表現在兩個方面：從靜態角度來看取決于政策執行組織機構的規定性；從動態角度來看取決于政策機構自身的行為能力。

作為一種政策資源，執行機構的關鍵在于既定的政策執行是否可以依托一個堅強有力、行之有效的組織。縱觀國外的住房保障機構管理的經驗，政府決策協調機構一般不直接參與低收入者住房供給，而是由專門的寶行行住房運營和管理機構來實施有關政策和計劃。執行機構在保障性住房建設中起到的不是決策者的作用，它扮演著政府在保障性住房建設的代表人、政策的執行者、國有資產管理運營者的角色。英國早在1844年成立了住房協會作為其主要的住房實施執行機構，新加坡政府于1960年根據《建房與發展法令》成立國家住房發展局，擔負著新加坡組屋的總體規劃、設計、建造等各項工作。因此，公共政策的執行機構都是上級機構決定的結果。上級機構關于政策執行機構的規定性是影響甚至決定政策執行機構有效性的關鍵性因素之一。

在上級規定性確定的條件下，政策執行機構自身的行為能力也是影響政策執行效果最主要的因素。史密斯認為，執行機構的結構與人員、主管領導的管理方式和技巧以及執行的能力等都是政策執行過程中關鍵性的因素。從一個更加完善的層面上講，由這些因素所形成的執行機構是否協調順暢，對于政策執行效果有著決定性作用。

保障性住房政策發展至今數十載，各地方政府雖然也有相應的住房保障機構，但它們在機構設置、級別高低、隸屬關系上五花八門，甚至連統一規定的名稱也沒有。還有市縣沒有設立專門的住房保障管理機構，有的則是由相關人員“一身兼二職”，既包括原先的房改遺留和負責住房津貼等工作，還負責城鎮居民住房解困、政府安居工程等住房保障事項。由此可見，機構隊伍不健全是全國各地方保障性住房發展的短板，加上制度化監管的缺失，容易造成政策目標偏離等問題，直接導致地方政府執行偏差。

三、目標群體是影響地方政府執行保障性住房政策的內在動因

目標群體，也稱之為政策對象。史密斯認為，目標群體接受政策的意愿中既有的政策經驗、對領導的認可程度以及自身行為的復雜多樣性都是政策執行過程中需要考慮的重要因素。地方保障性住房政策歸根到底要通過政策執行人員、低收入社會成員等目標群體的遵從來完成。公共政策執行能否達到預期的目標，在很大程度上取決于目標群體的態度。目標群體順從、認可和接受政策，政策執行就會順利進行，目標群體不配合、抵觸，政策執行就會失敗。可見，政策對象對政策順從和接受程度是對政策能否有效執行影響極大的關鍵因素之一。

然而，目標群體能夠服從和接受某一項政策往往又取決于其對利益得失的判斷。一般而言，目標群體通過對保障性住房政策的了解和認識，根據自身的利益取向對政策作出反應，以影響政策執行。當政策實施觸動到一部分目標群體使其受益時，他們可能會支持政策執行。相反，因政策執行受到利益調整或剝奪的那一部分目標群體可能就會反對和抵制。就地方政府對于保障性住房的選址問題而言，從目標群體的“自利性”角度來看，保障性住房選址應避免空間布局不合理的地方為佳。但是，廣州作為特大城市，各類用地較為緊張。配套基礎設施既成熟又符合規劃且適合建設保障性住房的建設用地較難落實。地方政府選址時不可能使目標群體考慮的因素都達到最優，只可以盡可能地根據決策目標其重要程度的排序綜合考慮，保證其相對合理性。

盡管這樣，但是對于政策目標群體來說，他們在政策博弈中遵循的往往具有“自利性”的傾向，他們更多的關注個人利益。當目標群體經過權衡后覺得地方政府的選址會使自身利益受損，或者沒有達到他們預期的效果時，對政策的不滿、排斥甚至抵制就會成為必然。政策利益分配機制不完善，使部分中、低階層社會成員住房需求得不到保障，并有可能產生裙帶效應，對其他政策產生抵觸心理，影響政策的效果。可見，利益在推動或抑制地方政府的政策行為中，起著根本的作用，是影響目標群體對地方執行政策的內在動因。

在這一政策實施的過程中，始終伴隨著目標群體對政策的態度或行動等各種復雜的因素，尤其是目標群體對政策執行持冷漠旁觀甚至是反對阻礙的政策反應。這些不穩定的因素制約著地方政府執行保障性住房政策的發展。雖然目標群體對政策執行的過程不在乎不關心不會直接反對政策的執行，但是卻可能會成為阻礙政策執行的重要因素，因為這個反應群體具有很大的不確定性，在外界的誘因下隨時可能演變成反對阻礙政策的激進人群。

四、環境因素是影響地方政府執行保障性住房政策的外部條件

公共政策系統是一個充滿聯系的復雜整體。政策執行效果的好與壞，離不開內在的各種要素和現實的客觀條件及其相互作用。適宜的執行環境無疑會有助于政策的有效實施，保障性住房政策的實施也一樣。環境因素是客觀存在的，并且始終貫穿于政策執行的過程中，具有復雜性和不確定性。環境因素對地方政府政策執行的影響往往是多方面的，包括政治環境、經濟環境、文化環境和社會環境，無處不在，相互交織。

第一，政治環境。政治環境與政策執行是相互作用的，政策執行依賴于一個良好的政治環境，同時，良好的政策也有利于政治環境的優化。和諧的政治環境是構建社會主義和諧社會的前提條件，構建社會主義和諧社會涉及到我國政治經濟文化建設的方方面面，其中關注弱勢群體是構建和諧社會必須面對的重大問題之一，尤其是弱勢群體的住房問題。可見，政策執行是一個國家或地方政府的政治行為，政治環境的優化程度對地方執行保障性住房政策的效果是直接而明顯的。

第二，經濟環境。雖說政策執行是一種政治行為，但始終服務和服從于一定的經濟基礎。經濟基礎決定上層建筑，一個地方的經濟發展水平是政策執行的物質前提。地方經濟狀況不僅影響地方政府政策執行的基本傾向，而且也影響政策執行的效率，因為政策的實施需要以人力、物力和財力的投人為基礎。我國保障性住房政策執行起來之所以困難重重，其重要的原因之一就在于地方政府經費的缺乏。據2014年城鎮保障性安居工程跟蹤審計結果報道，全國各級財政共籌集安居工程資金5601.55億元，其中中央財政資金1984億元，只占全國各級財政共籌集的安居工程資金的35%。因此，一個國家的政府奉行什么樣的經濟政策就會有什么樣的保障性住房發展方向。

第三，文化環境。我國傳統文化集中表現為人情關系，它深刻地影響著我們當前許多政策的有效執行。而實施已久的保障性住房政策在各地方執行效果未如理想，很大程度上就是人情關系造成的。傳統社會長期以來已形成了一種頑強的社會慣性。如執行機構會利用與地方政府的關系在保障性住房的分配上“人情辦案”，審查部門通過社會關系網絡“買人情、找關系、摸門路”在保障性住房的準入條件上“關系優待”等。一旦這種情況發生，政策執行往往無法實現預期的目標。

第四，社會環境。在我國大部分地方政府如火如荼的城市發展建設過程中，如何更多地從社會視角出發，關注低收入群體，扶助和關愛弱勢群體，為他們提供住房保障，在某種程度上也是影響地方政府執行保障性住房政策的分析因素之一。基于社會同理心和換位思考的考慮，低收入的這一群體更不希望不公平的事情發生在自己身上。保障性住房政策的實施是居住弱勢群體獲得政府救助來改善住房條件的主要途徑。如果在政策執行過程中，應然具備的公平價值缺失了，那么肯定會引起目標群體對社會的不滿從而阻礙政策的執行。

結合史密斯的政策執行過程模型，可以看到，保障性住房政策執行是一項復雜、系統的綜合性工程。在政策執行的過程中，總會遇到影響地方政府執行有效性的障礙性因素。分析這些因素構成及其規律，我們可以知道，要提升政策執行的效果，在理想化政策層面，要深刻認識保障性住房政策的前瞻性與整體性，增強政策可行執行；在執行機構層面，要優化執行機構管理，各級政府和部門必須認真落實，形成整體性治理；在目標群體層面則要尋求目標群體政策遵從的理性自覺，增加人民群眾的政治參與機會和政策認同感；在執行環境層面，必須強化政治社會化功能，完善法律法規和監管機制，為地方政府有效執行保障性住房政策創造良好的政策環境。

責任編輯：高士林