財政項目支出績效評價芻議

何文淇

【摘要】中國正朝著民族偉大復興的路上穩步前進，政府財政收入體量越來越大，各級政府越來越關注怎樣合理分配及有效使用財政資金.提升公共服務水平，財政項目越來越多，資金量越來越大，績效評價應時而生，綜合評價財政項目支出經濟性、效率性和效益性。然而，當下我國財政項目支出績效評價實踐中還有很多問題，亟待逐步完善。本文簡單分析了我國財政項目支出績效評價存在的薄弱環節，總結國際上成熟績效評價工作的經驗，提出相關改進意見。

【關鍵詞】財政項目支出 績效評價

財政項目支出績效評價是對項目支出的經濟性、效率性和效益性進行綜合分析評價，以期提高資金使用效益和公共財政管理水平。隨著財政項目資金支出的逐漸增多，越來越多的項目納入績效評價范圍，績效評價已經成為財政管理的重要環節，并將逐步演化為一種常態化、程序化的預算績效管理手段，應直面現實問題，借鑒好的經驗和方法，提高績效評價水平。

一、當前項目支出績效評價存在問題

（一）法規和制度支撐不夠

目前，法規層面，國家尚未出臺一部有關財政項目支出績效評價方面的法律法規；制度層面，政府部門也沒有形成保障績效評價穩步推進的制度，制約了財政項目支出績效評價工作的深化和拓展。結果是績效評價法規根基不穩，機制約束力不嚴，評價對象可選.評價結果的好壞也無一定之規，缺乏法律和制度支撐，財政項目支出績效評價工作就不能堅定有序地開展。

（二）績效評價的現實意義不夠明確

對績效評價的現實意義有認識誤區，不夠明確。一是績效評價工作沒有得到足夠重視和有力支持，大部分單位對財政項目是為了評價而評價，形式大于內容的傾向在現實工作中較為明顯。往往把績效評價混同為另一種形式的項目審計，注重資金的分配和使用、項目預算執行率和進度，而忽視效益評估，把績效評價簡單化為就是找問題，不能對問題成因和影響進行全面深入分析，更不可能提出相應整改措施。二是錯將績效評價與預算編制相混淆誤解，想方設法追求邏輯上和數據上的完整性和準確度，對績效評價指標背后的意圖不求甚解。不能夠正確認識、明確績效評價的重要性.財政項目支出績效評價工作就不可能順利地進行下去。

（三）績效評價工作的培訓和推廣不夠充分

財政項目支出績效評價工作開展也有數年，但大多數單位，從領導干部到普通職工，對財政項目支出績效評價工作知之甚少，績效評價工作培訓和推廣的對象不夠廣泛，績效評價理念不夠深入人心。政府部門組織的培訓和工作會議，基本上都是各單位財務人員參加，接受培訓和工作任務，乃至后期的績效自評工作等基本上也都是財務部門完成并上報，項目執行和管理部門參與度過低，單位領導干部往往對項目的績效評價也只是泛泛了解，認為不過是財務工作的一部分。績效評價的培訓和推廣不充分，必然會影響財政項目績效評價工作的質量和有效性。

（四）績效評價指標體系的科學性和規范性有待進一步完善

現階段，評價指標體系不夠科學規范的問題主要表現在幾個方面：一是績效評價指標體系綜合性不夠，權重配比不夠科學，過于側重項目的合規性和完成率，對項目效益的評價明顯不足；二是評價指標體系的可操作性有限，有些指標設計注重理論性和邏輯正確，對實際工作的指導不夠，可操作性不強；三是績效指標體系設計不夠立體化，分析評價往往僅僅局限在項目本身，而對項目內外影響因子缺乏綜合分析；四是績效評價指標體系沒有協調好共性指標和個性指標關系，既缺乏統一的比照參數，許多評價指標無法實現數據之間的橫向聯系和統一，又缺乏凸顯項目特性職能，難以滿足不同類別項目支出的評價要求。評價指標體系科學性規范性的不足，必然會影響到績效評價的公正合理性，不利于政府的宏觀決策參考。

（五）績效評價結果反饋和應用不夠合理

目前，財政項目支出績效評價由于并未有單獨的組織管理機構，沒有系統法律支撐，沒有健全的制度保障，往往是花費了大量、人力和財力，形成的績效評價報告只是作為檔案進行存檔處理，對財政項目支出中存在的違法違規或管理不規范的問題，沒有相應地追責程序和機制；對績效管理成效明顯的單位沒有相應獎勵機制。對評價結果的反饋利用和跟蹤審核沒有制度約束，評價后管理缺位明顯。當財政項目支出績效評價工作流于形式.為評價而評價時，績效評價結果也就失去了應有價值。

二、國外項目支出績效評價的經驗

（一）法律支撐和制度保障為項目支出績效評價工作保駕護航

績效評價較為完善的國家和國際組織，都有相應的法律規范和工作制度來規范和保障項目支出績效評價工作。以美國為例，在法律層面，有《政府績效與結果法案》；在制度層面，聯邦政府機構要向總統和議會提交年度績效報告，對項目成效與年度績效目標進行比較對照，參議院政府事務委員會要提交關于《政府績效與結果法案》的報告、總統管理及預算辦公室則會同有關職能部門共同研究，提出《通用績效指標》等。

（二）構建科學系統的績效評價指標體系

財政項目支出依據職能不同，共性趨同而個性則千差萬別，績效評價指標既需要考慮同為政府財政項目之間的通用性與可比性，又要兼顧不同職能部門項目的專業性，財政資金共性和財政職能個性要和諧共存。美國財政項目支出績效評價指標體系以項目職能為分類標準，包含有通用績效評價指標體系和項目評價體系，前者滿足財政支出綜合可比性，后者滿足項目職能個性評價需求。

（三）重視績效評價的組織和管理工作

國際金融組織投資的項目，大多數都會組建規格較高的領導小組對項目支出進行績效評價，小組成員由項目建設和管理相關單位的領導出任，有利于績效評價工作的領導和協調。在績效評價前期準備工作中，領導小組對工作流程、參加人員、時間期限都進行會商，予以確定，從而大大減少了評價過程中的不確定性。

三、進一步完善財政項目支出績效評價建議

（一）完善法規制度，保障項目支出績效評價合法有序

法律層面上，可以借鑒國外相關績效評價法規形式，出臺一部專門針對財政項目支出績效評價的法規，對財政項目支出績效評價做出系統明晰的規定，特別是對于績效評價管理機構、評價指標、評價流程、技術方法、結果反饋和利用等進行具體規定。制度層面，設計循環式的鏈式機制安排，確保績效評價工作與政府預算管理的并聯循環。使財政項目支出績效評價工作有法可依，依制而行。

（二）充分認識財政項目支出績效評價的現實意義

明確財政項目支出績效評價現實意義，才能有更大力度組織績效評價工作。績效評價已成為預算績效管理的一個重要有機組成部分，成為強化財政支出管理職能的一個重要抓手。績效評價對財政項目整個過程的合規性和執行進度進行了全程梳理檢查，有利于提高財政資金使用效率和建立財政監督約束機制；績效評價是預算管理的一劑強心劑，是財政資源優化配置的一個重要手段，有利于將資金投入到績效評價高的領域，推動預算由傳統方式向績效管理步模式轉變。

（三）加強財政項目支出績效評價培訓和理念推廣

財政項目支出績效評價管理機構應該考慮擴大培訓的受眾范圍，增加績效培訓工作的頻度，讓單位財政項目支出利益相關者都有機會參與。條件許可，應考慮針對主管分管領導和不同部門工作人員，有針對性地進行績效評價培訓，讓績效評價理念深入人心，內化于行。

（四）逐步完善財政項目支出績效評價指標體系

我國在完善財政項目支出績效評價指標體系的過程中，可以考慮參照成熟的績效評價體系，按財政支出功能分類，由財政部門內設的預算績效評價部門，或單獨成立一個政府項目支出績效評價管理機構，負責組織和協調行業主管部門，針對承擔不同功能的財政項目支出，制定一套定性指標與定量指標有機結合，共性指標和個性指標平衡共存的績效評價指標體系，保證績效評價指標的綜合可比性與項目特殊性，更加科學、客觀、公正、合理。

（五）充分應用績效評價結果，實現預算績效管理良性循環

績效評價結果的反饋應用可以考慮采取四種方式：一是信息公開，將單位績效評價結果予以公開，使公眾了解財政項目實施情況及效果，形成公眾期望約束；二是并聯預算編制，將績效評價結果作為下一個周期預算編制的參考；三是追蹤整改，追蹤績效評價過程中發現的問題，直到整改到位；四是建立獎懲并舉措施，評價結果好的要獎勵，評價結果差的要追責。通過強化評價結果的反饋和運用，才能更大程度上發揮績效評價工作的應有作用。

四、結束語

如果說預算作為政府國策的表達方式和管控方式的一個重要工具，項目預算體現了國家未來發展方向和宏觀意圖，那么績效評價就是對項目執行單位發揮這一政策工具效用的綜合檢驗，對社會發展和民生保障意義深遠。提高財政資金管理使用效能，深入推進財政項目績效評價，要直面現實存在問題，需要相應的法規制度、組織管理、理念深化、評價指標、技術方法和結果應用等方面逐步完善。

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