PPP融資模式應用及相關問題研究論述

【摘要】本文首先針對PPP融資模式的概念和特征進行闡述，并在此基礎上，根據我國國情，分析了PPP融資模式在中國的應用范圍。并對于我國在PPP融資模式進行使用的過程中所存在的問題進行談論，最后，建設性地提出了對應的問題處理辦法。

【關鍵詞】PPP融資模式 概念 應用范圍 存在問題 處理措施

隨著我國經濟的持續發展，在最近幾年當中，PPP融資模式開始在我國得到大規模的推廣和普及，其應用范圍也呈現逐年遞增的態勢。基于此，強化對PPP融資模式的理解和認識，并對使用PPP融資模式過程中潛在的可能發生的風險進行了解，能夠幫助企業有更好的發展前景，并且對于PPP融資模式在中國的推廣，有更好的指導作用。

一、PPP融資模式的相關理論分析

（一）關于PPP融資模式的概念

PPP是英文單詞Public Private Partnership的縮寫，直接翻譯過來的意思是私人部門與和公共部門之間建立的合作伙伴關系。從PPP融資模式的含義來講，截止到目前為止，全球范圍內的專家、學者以及機構組織都沒有對其進行統一的含義界定。本文憑借對有關學術文章的查閱后發現，世界范圍內多數研究人員對PPP模式的認識理解，大致可以分成廣義和狹義兩種類型。但是大陸研究人員對于廣義PPP模式與狹義PPP概念的理解仍然存在有分歧。部分研究人員認為，廣義PPP模式指的是公共部門和私人部門進行投資合作的一種融資關系，經過詳細的劃分，可以分成諸如BT模式、BOO模式、TOT模式、BOT模式等等；狹義的PPP模式則是最近幾年當中由美國為首的西方發達國家為了針對BOT模式、PFI模式的缺陷，而進行研究探索的一種新的合作模式，即社會資本與政府進行合作，為提供公共服務或公共產品而構建的全方位合作關系。這種合作方式和傳統的諸如BOT融資模式存在巨大的差異。另外一種理解與前文理解的觀點正好相反。

在中國政府所頒發的針對指導PPP模式發展的法律法規政策文件當中，實際上并未針對PPP融資模式的概念進行詳細論述，只是間接分析了PPP融資模式和其他融資模式所存在的差異，并且又將BOT融資模式劃分到PPP融資模式的概念當中，所以，相關研究人員時很難分清中國政府對于PPP融資模式的理解屬于狹義還是廣義的。按照本文的觀點，中國的PPP融資模式重點在于憑借社會資本來處理社會公共物品、公共基礎設施以及資金上所存在的不足，倡導社會資本和政府資本之間的平等統一（進行利益和風險的共同承擔）。

（二）關于PPP融資模式的特征

1.企業與政府進行全過程合作。PPP融資模式時我國最近幾年當中，大力倡導的一種新型融資模式。同其他融資模式進行對比，該融資模式最大的特征就是社會資本與政府之間將會進行全過程的交流合作。政府會介入到整個工程項目當中，除了項目的前期設計階段，在項目的中期和后期，政府也會起到有效的干預作用。同時，企業針對項目的介入時間也可以大幅度提前，例如在前期項目論證設計階段，私人部門就可以進行參與，對項目當中的有關內容進行全面的認識，幫助私人部門對項目進行更好的評估，增強項目篩選效率。

2.社會資本和政府地位平等。同其他融資模式最大的區別就是，在PPP融資模式當中，社會資本和政府在項目合作過程當中，地位是相互平等的，政府與企業呈現一種合作伙伴的關系。這與一般融資模式當中，政府呈現主導地位是存在有很大的不同的，盡管仍然無法全面杜絕政府濫用職權的狀況，但是PPP融資模式的出現，仍然對社會資本與政府的合作方式進行了巨大的變革。

3.社會資本和政府利益共享。在使用PPP融資模式早期，社會資本與政府會針對項目未來所產生的經濟利益分配開展商議，防止未來在進行利益分配的過程中所出現了分配不均的狀況，因此，會制定出一套社會資本和政府都認同的利益分配方案，并以此方案作為雙邊合作的前提，保障政府和社會資本的利益都不會受到損害。

4.社會資本和政府風險共同承擔。按照我國2014年頒布的《社會資本與政府合作模式操作指南》所提出的“根據分險分配優化、風險收益對等以及風險可控制原則..，在社會資本和政府當中，需要針對風險進行合理分配，理論上，從項目的設計階段開始，到建造、財務管理、運行維護等內容上所存在的商業風險有社會資本進行承擔；而法律、政策以及需求風險則需要有政府進行承擔；對于不可抗力因素的影響則是社會資本和政府進行合理分配承擔。”PPP融資模式當中對風險分配的方式進行了詳細的指導。

二、PPP融資模式的適用范圍

按照中國發改委在2014年所頒布的《關于開展社會資本與政府合作的指導意見》當中的有關內容，PPP融資模式主要適用范圍是在政府具有提供責任同時與市場化運作相匹配的公共性服務、基礎設置項目建設當中。主要涵蓋有經營類項目、準經營類項目以及非經營類項目三大類型。從當前情況進行分析，受到PPP融資模式概念的限制，在我國所開展的具體實踐活動當中，經營性項目以及非經營性項目的數量都非常少，絕大多數為準經營性項目。例如在指導意見當中所談到的供電、供熱、供水、供氣、污水處理、垃圾處理等市政設施，公路、機場、城市軌道交通、鐵路等交通類項目，醫療、教育、旅游、養老等社會公共服務項目，水利、環境保護等生態類型項目等。

從本文對相關政策性文件的解析當中能夠認識到，PPP融資模式主要在中國準經營性項目當中進使用。經營性項目一般不需要政府介入，社會資本便可以主動開展項目投資，非經營性項目因為缺少收益手段，所以社會資本很難參與到其中。在這里起到管理效果的是政府所扮演的管理者角色。若政府可以制定出一套科學的、有效的制度，伴隨著PPP融資模式在我國實踐經驗的逐漸增加，相信在不遠的未來，PPP融資模式也會在更多的經營性項目與非經營性項目當中出現。

三、當前我國PPP融資模式在使用過程中的常見問題分析

（一）不能對雙方權利和利益進行有效保障

PPP融資模式之所以能夠得到政府的認可并在短短的幾年當中得到大力的推廣和普及，主要涉及以下方面的原因：第一，政府自身在面對基礎設施建設、公共物品提供以及服務行業等方面就存在有天然的資金缺口，必須要憑借民間資本的進入來對這一問題進行處理；第二，伴隨著中國經濟的快速發展，社會資本的數量呈現逐年遞增的態勢，這些資本需要尋找更加安全可靠的投資方式。所以社會資本與政府之間存在有項目的利益訴求。但值得注意的是，盡管我國關于PPP融資的政策性文件當中都明確提出了該模式的運用必須要建立在“利益共享”的前提之下，但是在實踐的過程中，想要完全做到利益貢獻卻還有很長的一段路要走，造成這一現象的原因主要有以下幾點：

首先，中國在很長的一段時間當中政府監督機制都處在需要進一步完善的階段，這一現象便導致了政府和社會資本存在有天然的地位不平等現象；導致項目在運轉的過程中政府出現越權的現象，讓社會資本失去應享有的權利，導致社會資本的利益受到損害；其次，使用PPP融資模式的目的是政府合理利用社會資本來處理自身需要承擔的社會責任，在政府和社會資本合作階段，政府會潛意識的需要盡可能躲讓社會資本多做貢獻，導致社會資本的利益受到損害；再次，因為當前我國PPP融資模式絕大部分為準經營的性質，社會資本投資金額巨大，致使項目運行時間相對較長，社會投資回報率非常有限，甚至可能出現項目虧損的情況，社會資本為了降低項目的運營成本，可能會傷害到政府的利益；最后，社會資本為了獲取項目，潛在有使用特殊地位開展壟斷活動的可能，并且有時會發生“尋租”的情況，導致政府的合法利益受到損害。

（二）社會資本和政府面對較多風險

在我國的PPP融資模式當中，對于社會資本潛在的風險主要有：第一，因為PPP融資模式為一種新型的融資模式，在我國推廣采用的時間并不是很長，存在使用經驗不足的情況，并且有關法律法規制度以及政策尚不健全，社會資本缺少應有的保護，政府依然占據主導地位，社會資本在運作過程中潛在有較大的風險；第二，觀察我國PPP融資項目，運營周期相對較長（一般在10～30年左右。）盡管在項目早期，社會投資方和政府就簽署了細節問題的處理和合作協議等文件，但是政府工作人員的連續更替會導致這些文件的穩定性、連續性被削弱，知識社會資本權利不能得到有效的保障；第三，盡管我國相關的法律政策當中明確提出，PPP融資模式的開展原則是“風險共同承擔”，但是若真正出現政府也不能承擔的風險，或者出現違約風險、信用風險等，這些風險就會全部強加到社會資本當中；第四，PPP融資項目在正式投入運營階段，會受到外界多種不確定因素的控制，嚴重者可能導致項目失敗，或者嚴重經濟虧損。

政府潛在的風險則主要有：第一，因為PPP融資模式時建立在政府和社會資本風險共同承擔前提下的雙邊合作關系，一旦項目發生債務類型風險，按照這一原則，政府就必須要承擔相關的債務；第二，政府沒有構建全面科學的風險分配制度，績效評估制度也缺乏完善性，導致政府未來面對風險的可能性顯著提升；第三，在社會資本缺少政府監管的狀況下，工程運營很有可能無法實現政府期望，為政府帶來巨大的信用風險。

四、基于PPP融資模式當中所存在問題的處理辦法

（一）憑借規章制度讓政府和社會資本的權益得到保障

在我國的采用PPP融資模式的項目當中，政府必須要扮演項目的發起人和監督人這兩種角色，所以政府需要站在雙方利益的前提下，充分認識和了解全球范圍內PPP融資模式的優秀開展經驗，并根據我國的實際情況來進行規章制度以及相關政策的制定。有效保障政府和社會資本的合法權益，明確政府所處的地位，用合伙人的身份參加到PPP融資莫屬項目當中，以著手解決問題的思想，同社會資本合作伙伴探討未來在羨慕運行過程中可能潛在的問題，并對其進行問題處理辦法的制定，并給予社會資本相應的地位，達到預期目的是，最大化社會資本的利益。對于社會資本來說，不能過度地從盈利的角度來加入到PPP融資模式當中，在投資火爆得到有效保障的前提下，最大程度通過前期目標作為導向，同政府進行互利合作。

（二）構建風險共擔制度

在采用PPP融資模式的項目當中，會潛在有很多無法預知的風險。在項目論證期，融資雙方需要憑借科學化的標準來對可能出現的風險開展評估，并由此制定出相關的處理對策。在風險發生時，雙方必須要對事前劃分的責任進行主動承擔。政府需要給出對社會資本的優惠內容，以此來作為對社會資本的有效補償，降低社會資本的損失，將風險所導致的損害降到最低。

在我國的未來城市發展戰略當中，PPP融資模式的使用時非常重要的內容。該模式能夠將我國城市發展和社會資本的有效利用進行高效的融合，給社會資本帶來更多的利益。但值得注意的是，當前我國在使用PPP融資模式的過程中，仍然存在許多值得關注的問題，針對這些問題的處理將會在很大程度上影響到我國的發展。

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作者簡介：鐘道國（1970-），男，漢族，湖北陽新人，本科，中國葛洲壩集團第五工程有限公司財務人員。