穩增長政策措施落實情況跟蹤審計研究

劉 杰，謝 俊

(貴州財經大學 a.會計學院; b.MBA中心,貴陽 550025)

穩增長政策措施落實情況跟蹤審計研究

劉 杰a，謝 俊b

(貴州財經大學 a.會計學院; b.MBA中心,貴陽 550025)

穩增長政策措施落實情況跟蹤審計是政府審計職能的拓展.當前,穩增長政策措施落實情況跟蹤審計中面臨法律法規不健全、審計效果不理想、審計人員專業技能缺乏、審計評價標準不明晰以及審計環境不完善等問題.為進一步深化穩增長政策措施落實情況跟蹤審計工作的開展,本文提出以下政策建議:(1)穩增長政策措施落實情況跟蹤審計內容應從相關性、效率性、效果性和可持續性等四個方面構建;(2)應由省級審計機關統一組織審計項目篩選和統一制定審計評價標準;(3)加強遠程聯網審計作業模式在穩增長政策措施落實情況跟蹤審計中的應用;(4)重視政策措施落實情況跟蹤審計的理論研究;(5)創新政策措施落實情況跟蹤審計管理模式;(6)加強審計人員專業知識和業務知識的培訓;(7)建立健全審計外包制;(8)將政策措施落實情況跟蹤審計融入常規審計之中.

政策措施落實情況;跟蹤審計;路徑選擇

0 引言

2001年,國家審計署在《審計機關國家建設項目審計準則》中提出“對財政性資金投入較大或者關系國計民生的國家建設項目,審計機關可以對其前期準備、建設實施、竣工投產的全過程進行跟蹤審計”[1].2008年,審計署在《審計署2008年至2012年審計工作發展規劃》中提出,“對關系國計民生的特大型投資項目、特殊資源開發與環境保護事項、重大突發性公共事項、國家重大政策措施的執行試行全過程跟蹤審計”[2].2015年,國家審計署發布了《審計署關于印發進一步加大審計力度促進穩增長等政策措施落實意見的通知》,在該通知中指出,“當前,我國經濟發展穩中有難,穩增長任務還很艱巨.為進一步加大審計力度,更加有效地推動穩增長等政策措施落實”[3].2016年,在新發布的《“十三五”政府審計工作發展規劃》中指出,“對各地區、各部門單位貫徹落實國家重大政策措施的具體部署、執行進度和實際效果進行審計,及時發現和糾正有令不行、有禁不止行為,促進政令暢通.加大對不作為、慢作為、假作為等重大履職不到位問題,以及重大失職瀆職、重大損失浪費、重大風險隱患、重大違紀違法等問題的揭露和查處力度,推動整改問責”[4].政策措施落實情況跟蹤審計涉及增長、改革、民生、經濟結構調整等內容,審計內容、審計目標、審計重點以及審計評價標準等方面存在著差異,“如何開展政策措施落實情況跟蹤審計”,“政策措施落實情況跟蹤審計的內容與評價標準是什么”,“如何選擇政策措施落實情況跟蹤審計項目”等問題是當前政策措施落實情況跟蹤審計的關注點.本文以“穩增長政策措施落實情況跟蹤審計”(以下簡稱“政策措施落實情況跟蹤審計”)為研究對象,以期為穩增長政策措施落實情況跟蹤審計提供相關的政策建議.

1 穩增長政策措施落實情況跟蹤審計的關注點

為推動經濟發展,中央政府出臺了一系列穩增長的政策措施,其落實效果如何有待進一步檢驗.政府審計部門作為第三方評估機構,是國家治理作用發揮的重要工具,跟蹤審計工作的開展有助于提升政策措施落實效果.政府審計機關需要對政策措施執行效果與效率進行跟蹤審計,如何兼容效率和效果兩者的關系值得探討,這也決定了政策措施落實情況跟蹤審計的重點與方向.通常來講,審計的關注點取決于各級政府穩增長的關注點.因此,在分析政策措施落實情況跟蹤審計關注點之前,有必要對各級政府穩增長的關注點進行分析.

1.1 政府行為選擇目標的共容與沖突

明確政府行為目標是公共政策理論研究的基礎前提條件[5].現有經濟學研究文獻表明,政府行為目標存在兩種完全不同的觀點,即,一是追求社會福利最大化,一是追求自身利益最大化[6].從理性經濟人的角度出發,上述兩種觀點都表明政府是追求效用最大化的主體.從社會福利最大化和追求自身利益最大化兩者的關系來看,兩者之間存在行為目標的共容性,即政府在實現社會福利最大化的同時,能夠實現自身利益的最大化.以政府投資為例,政府進行投資的目的在于拉動經濟增長,但政府進行投資的目的在很大程度上是從自身利益的角度出發的,或者是從增加政府財政收入的角度考慮的.與此同時,社會福利最大化與自身利益最大化兩者之間也存在著沖突,即政府以自身利益最大化為目標,偏離社會福利最大化的目標.這種沖突與偏離主要表現在以下兩個方面.

1.1.1 政府官員個人利益與社會福利最大化的沖突

政府是由官員和公務員組成的機構.當社會福利最大化與自身利益最大化出現沖突或者偏離時,民主和法制國家存在強有力的監督機制糾正偏離.同時,集體決策可以在一定程度上避免個人決策非理性行為的出現.但如果政府不存在強有力的監督機制或者決策由個體做出,遵循“理性經濟人”或“有限理性”假設的個體很容易在社會福利最大化的決策過程中嵌入個人利益最大化.一方面官員關心工資、福利、辦公室的舒適程度以及在社會公眾中的聲望等,官員不擔心政府組織規模的擴大,也不擔心政府財政支出的擴大,政府規模的擴大會形成公務員群體的擴大.另一方面,政府官員與普遍社會群體不存在任何差別,制定決定不完全以社會福利最大化為目標,很可能以自身利益最大化為目標.因此,很可能產生如下情況:①信息不完全產生的決策有限理性;②政府官員犧牲社會福利最大化,追求個人利益最大化,這就形成了社會福利最大化與個人利益最大化沖突.以穩增長的政策措施落實情況為例,中央政府出臺穩增長的宏觀經濟政策,其目的是讓宏觀經濟實現可持續發展,在追求經濟發展速度的同時,實現地方經濟增長方式由粗放型向集約型轉變.與此同時,各級地方政府并沒有遵循中央政府出臺政策措施的初衷,為贏得“政治錦標賽”,追求地方經濟發展速度,而忽視地方經濟發展質量[7].因此,政策措施落實情況跟蹤審計,應兼顧經濟發展速度和發展質量的關系.

1.1.2 政府組織機構利益與社會福利最大化的沖突

政府組織是政府能夠正常運行的重要支撐,其代表的是地方政府的利益或者部門利益,但地方政府利益與部門利益并不代表國家的整體利益,前者代表政府組織機構利益,后者代表社會福利最大化.穩增長政策措施出臺的前提條件是實現社會經濟可持續發展.各級地方政府在政策的執行方面,其利益往往是不一致的,我國東部沿海經濟相對較發達,而西部地區經濟發展水平遠遠落后于東部地區.在“政治錦標賽”以及任期經濟等因素的驅動下,各級地方政府在落實政策措施時往往會選擇有利于本地區經濟增長的執行方式,可能會在一定程度上損害其他地區的長遠經濟增長目標.

由上述論述可知,各級地方政府在雙重利益目標面前,往往會徘徊于國家理論和團體理性或個人理性之間.在“理性經濟人”的前提假設條件下,各級地方政府面臨自身利益受到損害時,傾向于選擇自身利益不會受到損害的方式執行,即在執行過程中傾向于選擇團體理性或者個人理性.

1.2 中央政府經濟發展行為選擇的目標

同各級地方政府相比,中央政府沒有“政治錦標賽”的制約,社會福利最大化目標與自身利益最大化目標存在著共容性,即實現社會福利最大化能實現自身利益最大化.社會福利最大化和自身利益最大化雙重目標的共容性,就決定了中央政府在出臺穩增長政策措施時,希望在實現經濟增長速度的同時,實現經濟增長方式的轉變.1978年,中央政府轉變總體思路,提出“以階級斗爭為綱”向“以經濟建設為中心”的轉變,吹響了我國由計劃經濟體制向市場經濟體制轉變的號角.在經濟體制轉軌的初期與中期,中央政府出臺政策措施的總體目標是提高經濟發展速度與經濟總量,采用粗放型經濟增長方式.經濟體制轉軌初期和中期的社會經濟發展在取得經濟總量提升的同時,也積累了大量危害經濟發展的行為,如低水平“重復建設”、“過度投資”,這在一定程度上影響了社會整體福利水平的提高.到了經濟體制轉軌的后期,社會經濟發展水平提高,經濟發展取得了一定的成績,中央政府開始關注經濟發展的質量,關注社會經濟的可持續發展問題.因此,中央政府出臺政策措施的目的具有雙重性,即,一方面要保證經濟發展速度,防止宏觀經濟下行,另一方面要實現經濟增長方式的轉變,實現“粗放型”經濟增長方式向“集約型”經濟增長方式的轉變.因此,政府審計機關應在把握中央政府政策措施出臺目的的前提條件下,開展政策措施落實情況跟蹤審計.這也決定了政策措施落實情況跟蹤審計的關注點應同時包括經濟發展和經濟增長方式轉變兩個方面.1.3地方政府經濟發展行為選擇的目標

從理論上看,地方政府應不折不扣地執行中央政府的方針、政策、指示和命令.但是,在現實中,地方有著與中央不相一致的自身利益,雖然在臺面上高舉“政府執行應該遵循原則性與靈活性有機結合的原則”,卻在實際的政策執行過程中傾向于“靈活性”[8].地方政府總是徘徊在社會福利最大化和自身利益最大化之間.受到市場邏輯、官僚邏輯、社會邏輯和國家邏輯的影響,地方政府傾向選擇自身利益最大化作為行為目標[9].

中央政府出臺穩增長政策措施的目的具有雙重性,在追求經濟發展速度的同時,實現經濟增長方式的轉變,而各級地方政府在政策措施的落實過程中,傾向于“靈活性”.實現經濟增長方式的轉變,會給社會經濟發展帶來短暫的“陣痛”,其后果必然會延緩經濟增長速度.通常來講,各級地方政府行政長官任期短暫,追求社會可持續發展的政策措施往往需要付出幾代人的努力,不能實現其個人利益或團體利益的最大化.因此,在政策措施執行過程中,“政治錦標賽”會驅使各級地方政府保底執行中央政府的政策措施,中央政府政策措施的真正目標很難達到.中央政府保證發展速度和發展質量的穩增長政策措施,到了地方政府很可能演變成只追求經濟發展速度的穩增長政策措施,穩增長政策措施并不能在各級地方政府得到真正貫徹落實.

1.4 政策措施落實情況跟蹤審計的關注點

中央政府行為選擇目標具有共容性,其政策措施的出臺是為實現社會整體福利最大化,而地方政府行為選擇目標在一定程度上具有沖突性,這為政策措施落實情況跟蹤審計提供了思路與方向,即政策措施落實情況跟蹤審計應同時關注經濟發展速度和經濟增長方式的轉變.新常態是指一個國家在經歷了經濟危機、經濟調整之后出現的一個過渡階段,經濟運行相對穩定的態勢,反映的是經濟發展由過去的粗放型、數量型、擴張型向集約型、質量型所呈現的新現象和新規律[10].在促進經濟發展的同時,還要正確處理好經濟發展與社會公平的關系[11].我國經濟發展已經步入新常態,政策措施落實情況跟蹤審計應結合中央政府行為選擇目標開展,即一方面要審計政策措施執行的效率,一方面要審計政策措施執行的效果.在具體開展政策措施落實情況跟蹤審計時,各級審計機關應區別對待在建項目和完工項目,關注執行效率的同時,關注其執行效果,審計其是否違背經濟增長方式轉變的發展理念,督促各級地方政府真正落實中央政府穩增長政策措施.

2 穩增長政策措施落實情況跟蹤審計存在的問題

政策措施落實情況跟蹤審計是政府審計職能的拓展,在促進地區經濟保持經濟發展速度的同時,實現地區經濟增長方式的轉變.但開展政策措施落實情況跟蹤審計并非易事,在審計過程中面臨著諸多困境.

2.1 政策措施落實情況跟蹤審計法律法規缺乏

《中華人民共和國審計法》及《審計法實施條例》賦予了各級審計機關開展財政收支審計的權限,而政策措施落實情況跟蹤審計方面的法律法規并不完善.國務院頒布的《關于加強審計工作的意見》是審計工作的綱領性文件,為審計機關如何在日常工作中主動作為,提前介入政策措施跟蹤審計提供了依據,但并不是具體的操作指南和實施細則,缺乏可操作性.而現行審計規范與跟蹤審計的特點不相適應,審計機關跟蹤介入的時機、跟蹤審計的組織方式、跟蹤審計的內容與流程等方面研究仍處于探索階段,需要一套行之有效的制度規范.

2.2 審計效果受到審計力量和審計時間的影響

政策措施落實情況跟蹤審計項目多、內容多、持續時間較長,是新形勢下的一項常規性審計工作,需要投入大量的審計力量,而各級審計機關普遍面臨著審計力量不足的困境.要達到政策措施落實情況跟蹤審計的目的,同一審計項目需要相同的審計人員對其進行持續跟蹤,但在實際執行過程中,由于政策措施落實情況跟蹤審計同其他審計項目存在沖突,往往不能滿足上述要求,審計缺乏連貫性.與此同時,政策措施落實情況跟蹤審計時間較短,通常在半個月或者一個星期以內組織和實施完成一個審計項目,并形成審計報告和征求被審計單位的意見,在審計時間上顯得捉襟見肘.受制于上述兩方面因素的影響,審計機關難以對審計項目開展深入審計,往往是倉促組織和實施審計項目,在很大程度上影響了政策措施落實情況跟蹤審計的效果.以貴州省貴陽市和遵義市為例,貴陽市政策措施落實情況跟蹤審計涉及的部門多達175個,涉及的審計項目162個,但實際審計的資金額度僅為10.1億元,而遵義市政策措施落實情況跟蹤審計涉及的部門64個,涉及的審計項目344個,但實際審計的資金額度僅為42.83億元,與穩增長政策措施落實情況的資金安排存在很大的出入[12-13].

2.3 審計人員專業技能與政策措施落實情況跟蹤審計存在差距

審計人員專業技能與政策措施落實情況跟蹤審計的實際需求存在很大的差距.以貴州省為例,2016年,政策措施落實情況跟蹤審計涉及23個領域和80多項政策措施[13].同傳統政府審計相比,政策措施落實情況跟蹤審計內容理論性、政策性、專業性和綜合性較強,審計程序與方法相對較復雜,對審計人員知識結構、專業技能等提出了更高要求.在政策措施落實情況跟蹤審計對審計人員專業知識提出更高要求的同時,現有審計人員的專業知識卻不能跟上相關要求,絕大部分審計人員僅僅熟悉財務審計知識,而對工程項目審計等專業知識的熟悉程度不高,這同政策措施落實情況跟蹤審計所需求的復合型審計人才存在著一定的差距.

2.4 審計評價標準不明晰

評價標準是政策措施落實情況跟蹤審計工作開展的關鍵.相比較而言,傳統政府審計主要偏重于財政收支審計,其評價標準比較完善,主要包括《行政單位財務規則》《行政單位會計制度》《事業單位財務規則》、《事業單位會計制度》等相關規定.上述財務審計評價標準由國家財政部及中央部門頒布,是一套公認的財務審計評價標準,而政策措施落實情況跟蹤審計尚未頒布一套行之有效的績效評價標準.“政策措施推進與落實不力”“政策執行效果不佳”和“資金使用效益不高”等問題的審計評價標準模糊,各級審計機關對穩增長政策措施是否得到落實基本上依賴于審計人員的專業判斷.在審計人員專業技能缺乏的情況下,審計專業判斷往往有失偏頗,各級審計機關所出具的審計報告缺乏可比性,省級政府在利用政策措施落實情況跟蹤審計結果時,需要進行大量的調整工作.這也彰顯了審計評價標準出臺的必要性.

2.5 進一步改善政策措施落實情況跟蹤審計的環境

要保證和提高審計質量,就得動員全社會營造一個有利于政策措施落實情況跟蹤審計工作順利開展的環境.良好的審計環境將促進審計質量的提高,相反審計環境不能改善,審計質量就難以提高.在政策措施落實情況跟蹤審計過程中,各級審計機關面臨著如下幾個方面的問題:(1)被審計單位思想認識不到位,如部分被審單位人員認為將財政資金挪作他用,審計部門不應干預;(2)審計機關與相關部門的協調機制不完善,政策措施落實情況跟蹤審計涉及的部門較多,如何加強與發改、財政、農委、扶貧、水利等部門的溝通聯系成為擺在審計機關面前的難題;(3)被審計單位配合力度不夠,頻繁的政策措施落實情況跟蹤審計讓一些被審單位感覺不適應,認為審計頻率過快,存在著抵觸情緒.

3 深化穩增長政策措施落實情況跟蹤審計的路徑選擇與政策建議

政策措施落實情況跟蹤審計是新形勢下的一項常規審計工作,需要投入大量的人力、物力和財力,需要進一步厘清政策措施落實情況跟蹤審計的思路,為政策措施落實情況跟蹤審計的開展奠定堅實的基礎.

3.1 深化政策措施落實情況跟蹤審計的路徑選擇

由上述論述可知,各級審計機關對政策措施落實情況跟蹤審計的內容、審計項目篩選、審計流程以及評價標準存在疑慮.為進一步推進政策措施落實情況跟蹤審計,有必要清晰地界定政策措施落實情況跟蹤審計的內容、審計項目篩選流程、審計流程以及評價標準.

3.1.1 政策措施落實情況跟蹤審計內容選擇

圖1 政策措施落實情況跟蹤審計的維度

由政策措施落實情況跟蹤審計關注點的分析可知,政府審計機關開展政策措施落實情況跟蹤審計不僅要關注政策措施執行的效率,還要關注政策措施執行的效果.政策措施落實情況跟蹤審計工作的開展需要具備國家宏觀政策、項目和資金三個方面的要素,審計工作的開展才能真正起到督促政策措施落實的效果.結合國家宏觀政策、項目和資金,政策措施落實情況跟蹤審計應從相關性、效率性、效果性和可持續性四個維度設計審計內容(如圖1所示).

政策措施落實情況跟蹤審計包括相關性審計、效率性審計、效果性審計和可持續性審計等四個方面的審計內容.其中,相關性審計是圍繞各級地方政府穩增長政策措施落實情況與國家穩增長政策的符合度進行審計;效率性審計圍繞各級地方政府穩增長項目和資金的使用效率進行審計;效果性審計圍繞各級地方政府穩增長項目和資金的使用效果進行審計;而可持續性審計則是在可持續發展思路的指引下,對落實政策措施的項目可持續性進行審計,以確保國家宏觀經濟政策能得到持續推進.

3.1.2 政策措施落實情況跟蹤審計項目的篩選

美國GAO根據國會和行政部門的關注程度、公眾利益的相關程度與預算支出、機構戰略規劃中所處的地位以及對機構年度經營業務的影響程度和已知項目在業績和問責方面存在高風險的可能性[14]等四個方面選擇政策措施落實情況跟蹤審計項目.為實現經濟的可持續發展,中央政府出臺了大量的穩增長政策,如何選擇政策措施落實情況跟蹤審計項目成為當前政府審計機關面臨的難題.因此,政府審計機關在選擇政策措施落實情況跟蹤審計項目時,應堅持如下原則:

(1)重要性原則.《中華人民共和國政府審計準則》在第三十條中規定,審計機關確定備選審計項目及其優先順序,應當評估審計項目在國家經濟和社會發展中的重要性、政府行政首長和相關領導機關及公眾關注程度、資金和資產規模等.由此可見,審計項目的選擇應當遵循重要性原則.在宏觀經濟下行的壓力下,中央政府出臺了一系列穩增長的宏觀經濟政策,但這一系列經濟政策并不是同等重要,各級地方審計機關應抓住保障宏觀經濟運行的主要政策措施開展跟蹤審計,而并不是對所有政策措施落實情況開展跟蹤審計.

(2)統一組織原則.篩選政策措施落實情況跟蹤審計項目需要具備把握和判斷宏觀經濟政策的能力,若讓市(州)、縣(區)審計機關自行進行篩選將抓不住審計重點,也無法保證中央政府出臺的穩增長政策得到貫徹落實,篩選審計項目應由省一級審計機關組織開展.省級審計機關統一組織審計項目篩選,在借助各方力量的情況下,能把控當前穩增長的重要政策措施,真正起到督促某一穩增長政策措施落實的效果.同時,由省級審計機關在開展政策措施落實情況跟蹤審計前,收集、整理好某一穩增長政策的相關文件與資料,可以起到提高審計效率的作用.

(3)溝通協調原則.受限于現有審計力量不足,審計機關往往不能抽出力量專門研究國家宏觀經濟政策,這大大影響了政策措施落實情況跟蹤審計的效率和效果.省級審計機關在篩選政策措施落實情況跟蹤審計項目時,應加強與財政部門、發改部門、社會科學院以及高等院校等的溝通協調.發改部門是穩增長政策措施項目的審批機構,財政部門是項目資金的分配機構,項目和資金是政策措施落實的載體,加強與財政部門和發改部門的溝通協調,可以有針對性地篩選出促進經濟增長的重大政策措施.而社會科學院和高等院校等研究機構可以在一定程度上把握國家宏觀經濟政策的動向,為下一步開展政策措施落實情況跟蹤審計提供方向和思路.

(4)結合地區實際選擇審計項目.我國地區經濟發展不平衡,東部經濟發展水平明顯高于中西部地區.因此,各地穩增長政策措施應當差異化,省級審計機關在選擇政策措施落實情況跟蹤審計時,應結合各地區經濟發展差異和發展實際,篩選政策措施落實情況跟蹤審計項目.

3.1.3 政策措施落實情況跟蹤審計的流程

圖2 政策措施落實情況跟蹤審計流程

同民間審計、內部審計一樣,政府審計流程同樣包括審計計劃、審計實施、審計完成和后續審計四個階段.政策措施落實情況跟蹤審計是政府審計職能的拓展,其審計流程應在結合傳統政府審計流程的基礎上,開發有別于傳統政府審計的流程.本文結合傳統政府審計流程,提出了政策措施落實情況跟蹤審計的流程(如圖2所示).

根據政策措施落實情況跟蹤審計統一組織的原則,在審計計劃階段,首先由省級審計機關統一收集整理國家穩增長政策措施,并匯編成冊;其次,省級審計機關采用座談的形式與財政部門、發改部門以及宏觀經濟政策研究機構溝通、交流,明確當前中央政府穩增長政策措施的重點與方向,為審計項目的篩選奠定堅實基礎;再次,根據當前中央政府穩增長政策的重點,并結合全省審計力量,篩選政策措施落實情況跟蹤審計項目,并征求省級財政部門、省級發改部門以及研究機構的意見,最終確定政策措施落實情況跟蹤審計的重點項目,審計項目的數量應綜合考慮本級審計機關審計力量;再其次,由省級審計機關統一開發審計框架和評價標準,明確政策措施落實情況跟蹤審計的主要內容與評價標準,為市(州)、縣(區)審計機關執行政策措施落實情況跟蹤審計夯實基礎,增強政策措施落實情況跟蹤審計報告的可比性;最后,根據重點審計項目、審計框架和評價標準,制定全省(市)政策措施落實情況跟蹤審計的總體策略與具體審計計劃.

在審計實施階段,各級地方審計機關從相關性、效率性、效果性和可持續性四個維度對政策措施落實情況進行審計,收集、整理政策措施落實情況跟蹤審計中存在的問題,為審計報告的出具夯實基礎.

在審計完成階段,各級地方審計機關根據審計實施階段取得的審計證據,對穩增長政策措施落實情況進行評價,出具審計意見,并與各級地方政府交流審計意見,并最終形成審計報告.審計報告的內容至少應當包括以下幾個方面的內容:(1)穩增長政策措施出臺的背景與內容;(2)相關性、效率性、效果性和可持續性的評價結果;(3)穩增長政策措施落實情況的總體評價結果;(4)穩增長政策措施落實存在的問題;(5)穩增長政策措施落實的整改建議.

在后續審計階段,各級地方審計機關應監督地方政府政策措施落實情況的整改,督促其落實中央政府出臺的穩增長政策措施,并形成整改報告,并向人大或政府報告.

3.1.4 政策措施落實情況跟蹤審計評價標準

審計評價標準是政策措施落實情況跟蹤審計的重點,評價標準的缺失將導致政策措施落實情況跟蹤審計流于形式.鑒于我國地區經濟發展不平衡的現狀,國家審計署不宜出臺統一的標準評價政策措施落實情況,各地區應當結合自身發展實際,由省級審計機關結合具體項目出臺統一的審計評價標準.為增強審計結果的公平性、科學性和可比性,省級審計機關可以選擇歷史標準或者經驗標準作為審計評價標準.此外,審計評價標準也應征求省級財政部門、發改部門和研究機構的意見和建議.

3.1.5 政策措施落實情況跟蹤審計作業模式的選擇——遠程聯網審計的運用

圖3 遠程網上審計作業模式

政策措施落實情況跟蹤審計一方面受到審計理論與實務研究滯后的影響,另一方面受到審計人力資源的影響.在很長一段時間內,現有審計力量是無法改變的.除通過審計外包彌補審計力量的不足外,各級審計機關還應當創新審計作業模式,積極探索遠程網上審計作業模式.政府信息化的飛速發展,為遠程網上審計作業模式(如圖3所示)的運用提供了契機.在政府信息化的大背景下,中央政府和各級地方政府應出臺相關制度要求政策措施執行部門將穩增長政策措施落實項目的相關業務信息錄入業務數據倉庫,審計人員通過專用的審計平臺對政策措施執行部門的業務數據進行審計,并出具審計報告.通過遠程網上審計,不僅可以節省人力、物力和財力,在一定程度上緩解審計力量不足和審計時間緊的現狀,還能起到提高審計效率的作用.需要特別指出的是,我國各級審計機關遠程聯網審計的開展情況不容樂觀,技術力量儲備不足,遠程聯網審計工作的開展需要各級審計機關引進計算機方面的相關人才,開發適用于我國國情的遠程聯網審計作業模式.

3.2 深化政策措施落實情況跟蹤審計的政策建議

3.2.1 重視政策措施落實情況跟蹤審計理論研究,建立健全法規體系

目前,各級審計機關對政策措施落實情況跟蹤審計的目標、內容、流程以及評價標準等存在著疑慮.各級審計機關應充分發揮科研院所和高等院校的研究優勢,借鑒國外先進的政策措施落實情況跟蹤審計理論與方法,盡快形成適合我國國情的政策措施落實情況跟蹤審計研究成果,以指導政策措施落實情況跟蹤審計工作的開展.針對政策措施落實情況跟蹤審計法律法規不健全的實際情況,中央政府應在總結各地政策措施落實情況跟蹤審計經驗和成果的基礎上,建立健全政策措施落實情況跟蹤審計的規范和操作指南,對審計的原則、重點內容、風險評估、項目篩選流程、審計流程、評價標準和組織形式等做出具體規定,以指導審計人員的工作,提升審計質量,防范政策措施落實情況跟蹤審計存在的風險.

3.2.2 創新政策跟蹤審計管理模式

政策措施落實情況跟蹤審計涉及的內容、對象和部門較多,需要省一級審計機關在審計計劃、審計組織與實施、審計成果共享及轉化等方面進行科學管理,即要從如下幾個方面著手加強政策措施落實情況跟蹤審計:(1)建立政策措施落實情況跟蹤年度和中長期審計計劃,建立有利于政策措施落實情況跟蹤審計的制度體系;(2)規范政策措施落實情況跟蹤審計的程序,完善審計項目管理,做到審計項目有序實施;(3)提前部署政策措施落實情況跟蹤審計,適當延長現場審計時間,盡量做到涉審事項查深查透;(4)一方面注重審計成果的運用,另一方面歸納、總結和提煉政策措施落實情況跟蹤審計工作的先進經驗與做法,以推動各地政策措施落實情況跟蹤審計工作的開展.

3.2.3 加強審計人員專業知識和業務知識培訓

對各級審計機關而言,政策措施落實情況跟蹤審計是一個嶄新的任務和課題.部分政策措施落實情況跟蹤審計內容,審計人員并未接觸過,對審計人員專業知識的培訓迫在眉睫.在加強審計人員專業知識和業務知識培訓方面,各級審計機關可以從以下幾個方面著手:(1)組織重大政策措施的學習與培訓,讓審計人員掌握宏觀政策措施落實情況過程中存在的問題、障礙、制度缺陷、管理漏洞等問題,提升審計人員對重大政策的理解與掌握能力,使審計人員有傾向性地查處和揭示政策措施落實過程中存在的問題;(2)培訓政策措施落實情況跟蹤審計的新方法和新技巧,提升審計人員審計工作效率,解決跟蹤審計時間長、工作量大的問題;(3)通過“以審代訓”的方式提升基層審計人員素質.同時,各級審計機關應創新人才培養思路,在審計系統內部進行人才交流,采用“以審代訓”的方式培訓人才,通過實際參與審計項目提升基層審計機關審計人員的素質.

3.2.4 建立健全審計外包制度,促進政策措施落實情況跟蹤審計外包的實現

當前,各級審計機關審計力量有限,政策措施落實情況跟蹤審計的寬度與深度遠遠起不到促進政策措施落實的作用.地方審計機關應當建立健全審計外包制度,明確審計外包中介機構的選擇、外包內容等,將部分審計業務外包給熟悉重大政策措施的機構,更好地發揮第三方機構在政策措施落實情況跟蹤審計中的作用.

3.2.5 將政策措施落實情況跟蹤審計融入常規審計之中

政策措施落實情況跟蹤審計是新形勢下的一項常規審計工作.受限于各級審計機關的現有審計力量,組建政策措施落實情況跟蹤審計機構難度相對較大,各級審計機關應探索政策措施落實情況跟蹤審計與常規審計結合的方式,將政策措施落實情況跟蹤審計融入常規審計過程中,以達到節省審計人力、物力和財力的作用.

[1]中國人民共和國審計署.審計機關國家建設項目審計準則[Z].2001-08-01.

[2]中國人民共和國審計署.審計署2008年至2012年審計工作發展規劃[Z].2008-07-11.

[3]中國人民共和國審計署.審計署關于印發進一步加大審計力度促進穩增長等政策措施落實意見的通知[Z].2015-09-18.

[4]中國人民共和國審計署.“十三五”政府審計工作發展規劃[Z].2016-05-17.

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[7]周黎安.中國地方官員的晉升錦標賽模式研究[J].經濟研究,2007(7):36-50.

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[9]葉托.中國地方政府行為選擇研究——基于制度邏輯的分析框架[M].廣州:南方出版傳媒廣東人民出版社,2014.

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[12]貴陽市審計局.貴陽市穩增長政策措施落實情況跟蹤審計總結報告[Z].2016-12-05.

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[14] GAO.Annual Report: Additional Opportunities to Reduce Fragmentation, Overlap, and Duplication and Achieve Other Financial Benefits[R/OL].(2014-08-08)[2017-01-10] http://xueshu.baidu.com/s?wd=paperuri%3A%280c8b5a2e 9a7188d88b9a00365ae01126%29&filter=sc_long_sign&tn=SE_xueshusource_2kduw22v&sc_vurl=http%3A%2F%2Fdigital.library.unt.edu%2Fark%3A%2F67531%2Fmetadc296036%2F&ie=utf-8&sc_us=12690870186882222139.

(編校：何軍民)

Tracking Audit of the Implementation ofSteady Growth Policies and Measures

LIU Jiea, XIE Junb

(a.School of Accounting, Guizhou University of Finance and Economics, Guiyang 550025, China;b.MBA Center, Guizhou University of Finance and Economics, Guiyang 550025, China)

The tracking audit of the implementation of steady growth policies and measures is the expansion of government audit function.At present, the implementation of steady growth policies and measures is faced with many problems.In order to further deepen the tracking audit of the implementation of steady growth policies and measures, the following suggestions are put forward: (1) The content of the tracking audit be under construction from four aspects, namely, relevance, efficiency, effectiveness and sustainability; (2) The audit project be filtered and the audit evaluation criteria be updated, uniformly by the provincial audit institutions; (3) The application of remote network audit be strengthened; (4) Attention be paid to the theory research of the implementation of tracking audit for policies and measures; (5) The management mode of the tracking audit be innovated; (6) Auditors' professional knowledge and business knowledge be strengthened;(7) A sound audit outsourcing system be established; (8) The audit tracking audit of the implementation of policies and measures be integrated with the conventional audit.

implementation of policies and measures; tracking audit; path selection

格式：劉杰,謝俊.穩增長政策措施落實情況跟蹤審計研究[J].海南熱帶海洋學院學報,2017，24(2)：96-103.

2017-01-19

貴州省2016年度社科規劃課題(16GZYB11)

劉杰(1979-),男,四川仁壽人,貴州財經大學會計學院副教授,博士,研究方向為財務會計、計算機審計.

F239.4

A

2096-3122(2017) 02-0096-08

10.13307/j.issn.2096-3122.2017.02.19