環境行政執法問題研究

【摘 要】 環境行政執法是一個集合性的概念，主要包含環境行政處罰和處分、環境行政許可、環境行政監督等一系列的監督管理行為。本文從我國環境行政執法的實際出發，指出其中的不足和存在問題，并借鑒國外環境行政執法的優點，從改革環境行政執法體制、健全環境行政執法監督機制、完善環境行政執法手段和完善公眾參與環境行政執法四方面提出了完善我國環境行政執法的有效措施。

【關鍵詞】 環境；環境行政執法；執法體制

一、環境行政執法的內涵和特征

1、環境行政執法的內涵

關于環境行政執法，不同的學者給予了不同的定義，蔡守秋對其做了如下的定義：“環境行政執法是指國家環保機關及其工作人員貫徹執行環境法律的活動，其核心是國家環保機關制定各種行政決定的過程。”[1]江偉鈕、陳方林將環境行政執法定義為：“環境行政執法指環保機關按照法律規定對管理相對人正當行使權利和履行義務情況進行督導促進的行為。”[2]筆者認為環境行政執法是環保行政機關及其工作人員依據相應的法律法規，依照法定程序，將環境法律規范適用于具體的人和事，并對行政相對人產生一定影響的行政行為。環境行政執法是一個集合性的概念，主要包含環境行政處罰和處分、環境行政許可、環境行政監督等一系列的監督管理行為。[3]

2、環境行政執法的特征

（1）環境行政執法主體的多元化。我國《環境法》的保護對象包括了人類賴以生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素。包含了非常多的環境要素，如果只交給一個單一的部門來管理，難度非常大，是不現實的，這就直接決定了環境執法主體的多元化。各種環境要素在法律上作為一個統一的整體，也就相應的要求環境行政執法的各個主體實行統一協作，以達到對環境要素的有效監督和管理。我國現階段有環境行政執法權的主體，除了以環保局為主的各級環保行政機關，還包括海洋行政主管部門、漁業行政主管部門以及各級公安、交通等眾多部門，它們形成了一個統一協作的監督管理體制。

（2）環境行政執法的超前性。根據環境法基本原則中的預防原則，環境執法行為一定要發生在環境遭到污染或破壞之前，否則環境污染或破壞行為一旦發生，就有可能產生不可逆的影響，這種影響一旦發生，環境將很難恢復到之前的狀態。這就對環境行政執法機關提出很高的要求，只有做好了嚴格的監督管理，才能有效的行使保護環境與資源安全、防止污染事故發生的權力。[4]

（3）環境行政執法的技術性。環境法要保護的對象包含水、大氣、土地、草原等眾多環境要素，這么多的環境要素，一旦某一要素或者某幾個要素發生污染事故，將會產生極大的危害性。這就對環境行政執法部門提出了較高的技術要求，只有具備較高的專業素養，按照相應的技術規范，通過對專業環境儀器的操作才能達到對環境的有效監控與防護。

（4）環境行政執法的綜合性。環境法是一部綜合性的部門法，它融合了民法、刑法、行政法等眾多部門法的內容，相應的，作為以環境法為執法依據的環境行政執法也自然而然的具備綜合性。就其執法手段來講，就包括環境行政處理、環境行政處罰、環境行政強制執行以及環境行政監督檢查等。其中環境行政處理又包括環境行政許可、環境行政征收以及環境行政調解與裁決等。這一系列的手段都表明環境行政執法的綜合性特征。[5]

二、我國環境行政執法的不足

1、環境行政執法力度不夠

環境行政執法力度不夠主要表現在我國環保行政機關缺乏必要的行政強制執行權。就我國環保行政機關而言，環境法賦予了其環境監管的職責，卻沒有賦予其相應的環境強制執行權，例如對污染企業責令停業或關閉的決定權等。環保行政機關與稅務、工商等機關相比，缺少直接采取查封、扣押、凍結等手段的權力。一旦發生環境污染和破壞的行為，環保行政機關往往不能通過自身的權力對污染和破壞環境的行為進行直接的執行或控制，而只能通過向法院申請，由法院按照相應的訴訟程序對污染和破壞環境的行為進行懲治，而這一個過程往往需要較長的時間，這就導致了環境污染和破壞的行為得不到及時處理，從而使環保行政機關無法有效履行自己環境監管的職責。

2、地方保護主義的影響

許多地方政府為了保證當地的財政收入，對一些污染環境的納稅企業采取睜一只眼閉一只眼的態度，污染企業只要繳納了相應的罰款和稅費，就可以不用停業整頓，繼續從事危害環境的生產作業。此外，有些地方的環保行政機關濫用職權，在為相關企業進行行政許可的程序中弄虛作假，強迫有關企業繳納與申請審批項目無關的費用，例如加入行業協會，交納相應的會員費等等。正是地方環保行政機關的保護主義和不作為濫作為，導致了環境行政執法很難得到有效的執行。

近年來，公眾對環境污染狀況越來越關心，政府從上到下都提高了對環保工作的重視程度，并且采取了一系列應對環境污染的對策。但是，仍然存在一些地方政府對法律法規政策落實不到位的現象，這給局部環境行政執法帶來了困難。

3、環境行政執法監督體制不完善

行政權力如果得不到有效的監督，就會導致行政權力的濫用，危害行政相對人的合法權益。我國環保法對環境行政機關的職責做了詳細的規定，但是對于環境行政機關的監督機制卻規定的不夠詳細，缺乏對環境行政機關怠于履行法定職責的問責機制。對環境行政機關的監督分為內部監督和外部監督，然而這兩部分的監督在一些地方尤其是一些偏遠地區往往得不到有效的貫徹，這就容易導致環境行政機關滋生腐敗，對危害環境的行為不作為。

4、環境行政執法缺乏公眾參與力度

環境資源作為一種公共資源關系到每個公民的切身利益。因此，一旦發生了危害環境資源的行為，公民有權參與到相關的環保工作中。然而，在實踐中，一旦有危害環境的行為發生，公民往往缺乏參與到相關環保工作中的意識，即便有參與的意識，也往往找不到參與其中的途徑。缺乏公眾參與的環保工作，很難真正得到廣大公民的擁護和認可，因此，作為環境行政執法機關，應當積極引導公民參與到環保工作中。只有引導公眾積極參與到環保工作中，才能更好的幫助環保行政機關開展環境行政執法工作，達到環境行政執法高效為民的執法效果。

三、國外環境行政執法的考察

1、美國的環境行政執法

在美國，從事環境行政執法的機構是美國環保局，其肩負著環境行政執法的主要任務。美國環保局對美國境內發生的一切環保問題負責統一的監督和管理工作，聯邦其他相關部門在國家環保局的統一組織和協調下從事自己所屬的環境行政執法工作。此外，美國還設有環境質量委員會和聯邦環境執行長官辦公室，對從事環保相關工作的各個部門進行調度和協調。在各個州，美國環保局都設立了單獨的執法部門，很大程度上避免了地方政府的干擾。美國環保局的執法權限主要來自于國會的立法授權。美國現行的法律中，有關環境保護的多達120部，這120多部法律貫穿了美國環保工作的各個領域，形成了一整套完善的環保法律體系，強有力地保障了美國環保局環境行政執法工作的高效開展。

美國環保局注重加強行政執法的規范化和可操作性。為了更好地貫徹執行美國環境保護的相關法律，美國環保局制定了“美國環保局法律及管制執行細則”和“執法應對措施”，制定了完善的環境行政執法法案。此外，美國環保局還采取了民事執法與刑事執法相結合的環境執法模式，多手段、全方位的打擊了環境違法行為，對污染環境的違法者形成了有力的震懾。

2、日本的環境行政執法

日本在環境行政執法領域有很多值得我們借鑒的地方。在日本，環境行政執法工作和環境立法工作同樣重要，經過多年的實踐和摸索，形成了一套行之有效并且富有特色的環境執法體系。環境計劃在日本非常受重視，日本政府會將每個企業都納入到環境計劃中，凡是對環境計劃執行較好的企業都會獲得比較好的環境形象，從而樹立良好的企業形象。此外，日本政府對“行政指導”也極其重視。在日本，以“行政指導”的方式引導環境違法者依法行事是環境行政執法的一個非常重要的途徑。環境行政機關通過與企業簽訂民事的污染防治協定，規定了比法律更為嚴格的排放標準。這種民事合同基于雙方的平等自愿而簽訂，對防治企業排污危害環境發揮了積極作用。日本政府還設立了專門的環境損害補償資金，當發生環境污染或破壞事件導致公民人身或財產損害時，將運用這筆資金進行損害的賠償。另外，日本在環境執法方面還建立了一系列完善的環境保護的管理制度，對環境污染和治理依法行政和依法行政管理。[6]

四、完善我國環境行政執法的建議

1、改革環境行政執法體制

要明確各級政府的職責，樹立正確的政績觀，地方各級政府要對其轄區內的環境質量負責，環保部門要對轄區內的環境依法行使監督和管理的職權。要著重加強對地方各級政府主要領導干部的環境法治觀，引導他們樹立正確的政績觀念，將環境保護的成果與政府業績掛鉤，建立健全領導干部正確的業績考核機制，實施環境責任首腦負責機制。把環境治理和防護成果納入地方政府業績考核是依法推進環保行政執法的根本措施，是解決環境問題的有效措施。

2、健全環境行政執法監督機制

建立健全執法監督機制，首要的就是規范監督管理制度和操作程序。就我國環境行政執法的實踐來看，對于危害環境的行為進行相應行政處罰的程序相對比較完善，但是對于環境污染的監督管理制度及其相應的操作程序有待進一步的完善。只有建立健全環境行政執法的監督和管理體制，才能提高環境執法人員的執法水平、促進執法人員依法執法。

全面實施檢查監督機制。不斷優化和完善對環保行政機關在環境執法過程中的監督機制，促進內部監督機制的完善，同時加強公眾參與制度，完善公眾對環境行政執法機關的監督，保障公眾的對于環境保護工作的參與權和知情權。

3、完善環境行政執法手段

環境執法手段可以分為剛性手段和柔性手段兩種。剛性執法手段主要是通過強制的行政命令和行政計劃實現；柔性的執法手段則包括行政指導、行政合同等。不管是柔性手段還是剛性手段，在環境行政執法的過程中各有優缺點，因此，要將剛性手段和柔性手段進行有效的結合，取長補短，從而促進環境行政執法機關與企業的良好協作，更好地促進環境行政執法。

4、完善公眾參與環境行政執法

環境行政執法行為雖然是環保行政機關從事的行為，但是良好的環境行政執法行為離不開公眾的積極參與和配合。只有引導公民積極參與到環境行政執法的過程中來，才能保證環境行政執法工作的有效公開開展，促進環境行政執法得到廣大人民群眾的支持和擁護。完善公眾參與到環境行政執法中來要做到環境信息公開，保障公眾的環境知情權。此外，還要不斷完善環境公益訴訟制度，為公民參與環境保護事業開辟道路和途徑。

【參考文獻】

[1] 蔡守秋.環境行政執法和環境行政訴訟，武漢大學出版社，1992.

[2] 江偉鈕，陳方林.資源環境法詞典，中國法制出版社，2005.1.

[3] 林光沫等編著.環境法與環境執法，北京：中國環境科學出版社，2002.1.

[4] 張文顯.法理學，北京高等教育出版社，2003.

[5] 劉志堅.環境行政法論，蘭州：蘭州大學出版社，2007.

[6] 王曦.國際環境法，北京：法律出版社，1998.

【作者簡介】

馬春曉（1990.12-）男，漢族，山東臨沂人，環境與資源保護法學研究生，研究方向：自然資源法.