城市地下綜合管廊建設中存在的問題及對策

【摘 要】 文章針對城市地下綜合管廊規劃和建設管理中存在的問題，提出了搞好地下綜合管廊建設的對策。要加快實現多規合一；轉變政府職能，提高審批效率；制定和出臺相關配套政策；建立和完善技術標準體系；整合市政工程建設資源，籌建城投集團，搭建綜合管廊規劃建設管理平臺；加強質量安全監管，規范建設行為。

【關鍵詞】 城市；地下綜合管廊；規劃建設；問題；對策

地下管網是城市基礎設施的重要組成部分，是城市生活的不可或缺的物質基礎，它擔負著城市污物、能源、信息等重要生活必需品的傳遞功能，被人們稱為“地下生命線”。目前，我國正處在城鎮化快速發展時期，地下基礎設施建設滯后，推進城市地下綜合管廊建設是創新城市基礎設施建設的重要舉措，是未來城市市政基礎設施建設的必然趨勢。不僅可以逐步消除“馬路拉鏈”、“空中蜘蛛網”等問題，而且用好地下空間資源可以提高城市綜合承載能力，滿足民生之需。同時，可以帶動有效投資，增加公共產品供給，提升新型城鎮化發展質量，打造經濟發展新動力。

據不完全統計，2015年我國共有69個城市在建地下綜合管廊，長度約1000公里，總投資約880億元；2016年全國167個城市開工建設綜合管廊2000公里以上，總投資近2000億元。其中，沈陽市已建成地下綜合管廊兩條，累計長度22.3公里。已經運行的管廊情況良好，逐漸體現出經濟效益和環境效益。此外，南運河段地下綜合管廊和鐵西新城綜合管廊（一二期）工程是沈陽市申報國家試點城市的兩條地下綜合管廊，均為干線管廊工程。其中南運河段綜合管廊工程總長約12.8公里，投資估算28.8億元。采用盾構和明挖相結合的施工方式，管廊主體隧道采用雙線內徑5.4米的單圓盾構形式，設計入廊管線包括給水、中水、燃氣、電力、通訊和供熱等管線。鐵西新城綜合管廊項目全長21公里，投資估算18.4億元，分兩期建設。工程采用明挖法施工，設計入廊管線包括供水、燃氣、熱力、電力和通信等。目前，這兩條管廊均已開始施工建設。

總而言之，在管廊建設中，各城市均在積極推進此項工作，在法規和制度建設、規劃指引、技術標準體系、建設模式、投融資方式等方面進行積極探索，并取得了寶貴的經驗。對于沈陽市在管廊建設中存在的問題，本文做了分析并提出了一些解決的措施。

一、城市地下綜合管廊規劃和建設管理中存在的問題

1、管廊規劃方面

在《沈陽市中心城區地下綜合管廊專項規劃》的指導下，管廊試點工程開工建設以來進展順利，但是也暴露出了一些問題：

（1）在綜合管廊工程規劃編制過程中，難以保證規劃編制的合理性及可行性。由于時間短，任務量大，地下情況極其復雜，比如，綜合管廊規劃在城市總體規劃和土地利用規劃的統籌下與其他各類規劃要考慮互相銜接和協調統一，即如何實現統籌規劃、規劃統籌的問題，因此，這樣一來，在綜合管廊工程規劃編制過程中，要做到科學合理確定綜合管廊的總體建設規模及分期建設規模，實屬不易，也難以保證規劃編制的合理性及可行性。

（2）受不可預見因素的影響，綜合管廊很難達到科學合理的系統布局。這是因為既考慮到新城建設、舊城改造及棚戶區改造、道路建設及改造等因素，又要考慮城市地下管線的客觀實際需求的問題。

2、管廊建設和管理方面

（1）對PPP模式認識不足。國家在基礎設施建設領域推廣PPP模式，對政府部門和多數社會資本來說屬新生事物，雖然國家財政部和發改委就PPP模式工作出臺了一系列指導文件，沈陽市也結合實際出臺了《沈陽市人民政府關于開展政府和社會資本合作試點的實施意見》，但全面掌握和熟悉全新的PPP模式尚需要一定的時間，對PPP模式認識明顯不足。

（2）PPP模式在實際操作過程中，各部門之間缺乏足夠的協調。主要體現在這幾個方面：在社會資本的定義、PPP實施方案的制定、招標采購平臺的確定、采購方式、招標文件的編制、履行基本建設程序的審批手續辦理等環節，各部門之間缺乏足夠的協調，直接導致項目施工手續辦理時限過長，對照試點項目實施方案中確定的時間節點嚴重滯后，按照試點任務時限完成困難重重。

（3）對于管廊沿線情況不明，心中無數。管廊沿線涉及道路、綠地、地下管線、障礙物以及各類風險源，因為對這些情況不了解，心中無數，從而導致各類管線專項規劃以及地下空間規劃、地下軌道交通等規劃線位沖突問題時有發生。

（4）地下管線權屬關系復雜，難協調，影響了管廊的整體設計。地下有很多管線，各類管線權屬關系很復雜，對于入廊需求不確定且有的管線產權單位不積極，在管廊設計中與各管線權屬單位的配合不順暢，與管廊整體設計無法實現有效銜接。

（5）相關法規體系和制度建設滯后。完善的法規體系和制度是項目能夠順利完成建設和運營任務的保證。但目前相關法規體系和制度建設明顯滯后，對管廊建設的規劃指導、提高管線單位入廊積極性、規范工程實施、吸引社會資本廣泛參與的指導性不強。

二、完善城市地下綜合管廊建設的對策

地下綜合管廊是重大城市基礎設施工程，優點在于能夠容納所有地下管線，解決城市道路反復開挖、提升城市美觀、管線維修方便、延長管線使用壽命，對于提高城市基礎設施承載力和有效拉動社會資本投入等方面具有積極作用。但缺點在于初期建設成本巨大，涉及相關管線單位眾多而協調難度大，運營管理不確定因素多，在入廊和運維收費不足的情況下存在財政隱形負擔等。目前有關綜合管廊建設的法律法規體系還沒有完全建立，推進綜合管廊建設的體制機制尚不健全，技術標準和操作規程尚未建立健全，各地均在試點推進的基礎上注重總結經驗、不斷完善規章制度，因地制宜地推進地下綜合管廊建設是當下合適的選擇。

1、加快實現多規合一

參照廈門等城市的先進經驗，在構建科學合理的空間戰略管控規劃的基礎上，統籌城鄉發展規劃、土地利用總體規劃、國民經濟和社會發展規劃、環境保護規劃等規劃的關系，銜接基礎數據、用地分類標準和用地邊界，統一各類圖紙坐標系，形成覆蓋全市域城鄉的“一張藍圖”，并實時更新。建立新型項目生成機制，以“一張藍圖”為依據，改變以往項目庫建立傳統方式，規劃統籌項目生成。

2、轉變政府職能，提高審批效率

政府各部門要加強協調配合、密切跨部門協作，切實轉變工作作風和工作方式。深化行政審批制度改革，搭建符合本市實際特點的綜合服務審批平臺，構建全市統一的空間信息管理協同平臺，實現建設項目、規劃、國土資源管理信息，以及環保、林業、水利、交通、教育、醫療、農業等部門規劃信息資源的共享共用，實現各部門業務的協同辦理。再造審批流程，科學劃分審批階段，轉“部門審批需求導向”為“業戶需求導向”；優化審批環節，通過調整、合并、簡化和聯合評審等方式，實現審批事項的無縫對接；創新審批模式，推行“一張表受理”，實行統一收發件、推行并聯審批、開通網上申報，縮短審批時限；強化運行監督，規范審批，注重監管。各區縣也要同步做好各自信息系統的建設改造，實現市區兩級業務協同平臺互聯互通，切實提高審批效率。

3、制定和出臺相關配套政策

完整的政策支持是項目能夠順利完成建設和運營任務的保證。當務之急是研究制定地下綜合管廊管理辦法，明確各類管線的強制性入廊政策，規范城市地下綜合管廊的規劃、建設和管理。建立工程建設、管理、運行和維護各項規章制度，加強情況反饋、統計匯總、信息上報、工作記錄、經驗總結及文件檔案等日常管理制度建設，為管廊項目建設和長遠發展提供政策支持。同時建立綜合管廊的有償使用制度，為后期運營管理提供堅實保障。

4、建立和完善技術標準體系

依據國家相關標準、規范，結合本市實際，綜合考慮管廊的結構、入廊管線敷設、質量安全管理、運營和維護要求，編制本市地下綜合管廊設計、施工和驗收系列標準以及操作規程、標準圖集等，逐步形成規范的標準體系。鼓勵、提倡“四新技術”的推廣應用。

5、整合市政工程建設資源，籌建城投集團，搭建綜合管廊規劃建設管理平臺

以現有或新建市屬國有城建類集團公司為框架，逐步歸集、整合本市城建系統經營性企業類國有資產，籌建城投集團，實現資產的集約化管理和規模效應。賦予城投集團城建項目投融資、建設、運營維護及附屬資源開發職能，加快城投集團由單純的政府借貸平臺向資金、資產、資源統籌運作的市場主體轉變。在運作模式上，采取市場化運作方式；在運作機制上，建立現代企業制度。

6、加強質量安全監管，規范建設行為

地下綜合管廊建設事關重大，要嚴格履行基本建設程序，嚴格落實施工圖設計文件審查、施工許可、工程質量安全監督與監理等制度，落實工程建設各方質量安全主體責任，切實把加強質量安全監管貫穿于工程勘察、設計、施工、運營全過程。

三、結語

地下綜合管廊作為城市市政基礎設施的重要生命線，是非常重要的地下工程。工程涉及產權單位眾多，投資大，運營管理復雜。目前，我國多個城市進行試點，出現的問題也比較多，有些是常規問題，也有個別城市的特殊問題。但不管是哪方面的問題，一定要引起重視。沈陽市在綜合管廊建設中既有成功的經驗也有一些不足之處。通過分析建設中存在的問題，不難看出，從國家層面破除行業保護壁壘，建立有利于地下綜合管廊發展運營的新的行業法律法規體系和管理條例具有一定的緊迫性和至關重要性。

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【作者簡介】

王云波（1973-）男，山東安丘人，工學碩士，高級工程師，研究方向：給水排水工程.