珠三角“代耕農”融入城市問題初探

李洋

【摘 要】 本文介紹了廣東“代耕農”的界定范圍及產生原因，分析了“代耕農”融入城市的核心問題（城市資源共享方式欠缺），提出了有效提升“代耕農”城市資源獲取能力的途徑。認為，解決“代耕農”城市資源共享問題，一方面是要提高“代耕農”自身的資源獲取能力；另一方面政府需要出臺相應的政策對“代耕農”進行支持。最終目的是建立一種多方都能認可的共享模式，促進城市資源的合理分配。

【關鍵詞】 城市；資源共享機制；“代耕農”問題

一、“代耕農”的界定范圍及產生原因

為論述方便，在這里采用廣東省農業廳2013年發布的《關于征詢界定“代耕農”概念的函》，即粵農函〔2013〕880號文件的附件對“代耕農”做出界定：

“‘代耕農是指1978年至1992年間，經廣東省各地基層農村組織同意（或默許），本省其他縣（市、區）及周邊省份的農民受邀或自發到廣東省各地農村，從事農業生產并承擔繳納公糧（農業稅費），目前仍長期居住在代耕地的外地農民”。

首先，代耕農是特定歷史條件的產物，在1978年到1992年間，改革開放使得珠三角地區掀起了一股“下海潮”，大量農民“洗腳上田”投身到商業活動中去，在這種大的歷史背景下，“代耕農”這一群體出現了。

其次，代耕農是經過廣東省各基層農村組織同意后才開始從事代耕活動的，因此代耕農的代耕行為是合理合法的，其背后的原因是地方需要向國家繳納公糧，因此“下海”的農民不得不找人幫忙進行代耕活動。

代耕農的產生和長期存在，是他們自身、各地基層農村組織、棄田從商的本地農民三方面共同作用的結果。代耕農自身遠離故土，來到陌生的土地上進行勞作，為的是獲取勞動報酬，基層農村組織為了保證公糧的順利繳納，默許了本地農民雇傭外地農民進行耕作，而本地農民則將土地連帶棲身的窩棚一起交給代耕農，投入到全民經商的時代大潮中去。在基層管理制度尚不健全的上世紀八九十年代，三方面都沒有預料到大量的農業流動人口進入本地會在以后造成一系列社會問題。

二、“代耕農”融入城市的核心問題——城市資源共享方式欠缺

我國“代耕農”發展已經有三十多年的歷史了，2004年的統計數據顯示全國約有“代耕農”75萬人，而在珠三角地區約有20—30萬人，因“代耕農”缺乏城市資源共享方式而引發的問題，其原因主要是流動性強、社會資源獲取能力弱。

1、“代耕農”的流動性強

根據部分學者的觀點，代耕農聚集在珠三角各大城市的邊緣地區，形成了一種并不穩定的“代耕農業圈”：

“……隨著城市化與工業化進程的不斷擴展，代耕農業圈也不斷外移、變動。……所以在這個意義上我們也可以稱那些因工業化或房地產擴張而流動耕作的菜農群體為“游耕者”。[1]

“游耕”一詞形象地闡釋了“代耕農”的生產特點：隨著城市化進程的加快，代耕農所耕作的土地正在逐步轉變為建設用地，因此代耕農的生存空間會越來越小，流動頻率也會加快，這就在一定程度上加大了管理的難度。

2、“代耕農”社會資源的獲取能力弱

城市居住者所需要的基本社會資源，主要是教育、醫療、住房、休閑娛樂四大類資源。

首先，在教育方面，珠三角各地“代耕農”小學或初中文化水平的大約占6成，[2]他們因為交不起昂貴的學費，其子女或者在田里幫忙，或者送回原籍成為“留守兒童”；

其次，在醫療資源方面，“代耕農”由于沒有本地戶口，無法享受醫療保險和各類社會福利，只能去附近的小診所治療簡單的疾病；

第三，“代耕農”的住房多半是臨時搭建的石棉瓦窩棚，沒有產權和宅基地使用權，由于本地雇主在與他們簽署代耕協議的時候對房屋產權問題語焉不詳，因此近年來發生過代耕農房屋拆遷引起沖突的事件，如2004年5月19日發生在深圳寶安的沖突就是一例。

第四，“代耕農”每天從事著繁重的體力勞動，基本沒有休閑娛樂的時間，據悉廣州南沙與增城市的“代耕農”會在生產相對寬松的時候串門聊天、打牌來休閑。[3]繁重的勞動和乏味的生活，使他們與生活的城市隔膜感更強，也因此“代耕農”融入本地的問題顯得更為突出。

要解決“代耕農”城市資源共享方式缺乏的問題，除了提高“代耕農”自身資源獲取能力之外，建立城市資源共享機制是另一個重要舉措。

3、城市資源共享機制的三個組成要素

根據馮云廷在《地區性資源共享機制研究》一文中的說法，區域資源共享體系由三個基本要素構成：一是共享主體，也就是共享鏈條上的利益相關者。二是共享方式，即對于共享資源所采用的組織形式。對共享方式的基本要求是共享主體資源使用的公平性，資源利用的高效性。三是共享規則，包括共享程序、協議以及共享文化等方面的內容。[4]

首先，在共享主體方面，毫無疑問“代耕農”群體是城市資源的眾多共享主體之一，但他們的主體地位并沒有體現出來。上世紀八九十年代允許大量的“代耕農”進入珠三角地區進行耕作，本身就是一種臨時措施，但隨著政策的變遷、社會環境的變化，“代耕農”被邊緣化，其共享資源主體的地位沒有得到重視。

其次，“代耕農”無法適應城市資源的共享方式是其處于困境最重要的原因，城市資源共享過程中，最主要的有兩點。一是公平性，二是高效性。在“代耕農”問題中，公平性顯得尤為重要。

第三，共享規則中重視的是程序和協議，而“代耕農”因為自身文化素質較低，對程序的重要性認識不足，所以導致了在資源共享的過程中，“代耕農”始終處于劣勢。

4、地區性資源共享機制的實踐——“代耕農”問題解決方法初探

根據馮云廷的觀點，地區性資源共享存在著一個平衡公式——在一定時間（t）內，對城市（Ei）提供資源共享、成本（C）和利益（B）的關系必須滿足以下條件：

Ei[B（L，R，A）]>=Ei[C（D，T）]

其中，L=使用通用性資源的收入，R=使用對方資源的合法權利，A=取自對方城市的資源，D=由于資源共享后專有資源減少帶來的成本增加，T=資源共享引起的交易成本。[5]

“代耕農”在城市資源共享的過程中，由于專有資源的減少（即教育、醫療等稀缺資源）而使其獲得資源等成本增加了，據調查，“代耕農”子女大都上不起附近的公立學校，同時珠三角地區部分城市的“擇校費”、“借讀費”沒有統一標準，如深圳是700多元，珠海是200多元，惠州是100多元，廣州增城除學費外，還要額外支付每學年3000多元的費用。更有些地方的公立學校根本不招收“代耕農”子女入學。[6]

此外，模型中的變量T，即資源共享引起的交易成本，隨著“代耕農”的“游耕”和城市化進程的加快而體現出來，在房屋拆遷的問題上表現的最為明顯，很多“代耕農”不愿意拆除世代居住的窩棚，而城市擴建時停工會造成巨大的資源浪費，這對“代耕農”和開發商而言是一個雙輸的局面。

在公式的左側，L、R、A三個變量，是利益B的集合，在通用性資源的收入（變量L）方面，各地“代耕農”的收入都比較低，例如惠州地區“代耕農”年支出在10000-30000元的占73.3%，而年凈收入10000-30000元的占74.9%，50000元以上收入的僅占3.6%。[7]

變量R指的是使用對方資源的合法權利，而“代耕農”因為戶籍原因，大都無權享受所在地的各項社會福利。

要讓“代耕農”在城市資源共享的過程中獲得利益，必須使其收益大于成本，對此，各地區都出臺了相應的措施來幫助“代耕農”提高資源獲取的能力。

三、有效提升“代耕農”城市資源獲取能力的途徑

珠三角地區的代耕地大多集中在城鄉結合部，“代耕農”要提升獲取資源的能力，需完成由農民向市民轉化這一過程，習近平總書記在2013年12月的中央城鎮化工作會議上指出：把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為主要任務。[8]

大衛·哈維在《叛逆的城市》一書中這樣說到：

“……一方面要推動國家為了公共目的提供更多的公共物品，另一方面需要將全體人口自我組織起來，占有、使用和補充這些公共物品，以擴大和提高非商品在生產的共享資源和環境共享資源。”[9]

結合“代耕農”的資源獲取能力差這一現實，提出以下幾點方案以解決該問題：

首先，“代耕農”可以改變生產模式。據調查廣東增城的關村、金蘭寺村、溪頭村的“代耕農”，84.6%都是小規模分散經營，溪頭村人均種植面積不到5畝，佛山金利村、橫歐村及橫吳村的“代耕農”租種2～5畝的占43.3%，6～10畝的占50%。[10]

小規模生產向集約化邁進，是提高“代耕農”資源獲取能力的重要途徑，“代耕農”的生產具有分布散、效率低、收益差等缺點，投入集約化生產后有利于培育新的農業經營主體，據第二次全國農業普查的數據顯示，全國已經有2.7億農村勞動力轉移到非農領域，他們賴以生存的主要生產資料不是土地。[11]大量的農村勞動力轉移到城市，一定程度上加快了土地流轉的速度，此時“代耕農”想要繼續從事生產，必須走集約化、規模化經營的道路，過去那種速度慢、規模小、效益低下的“游耕”已經不適應農業發展的需求了。

其次，“代耕農”可以向非農領域轉型。中山市在2004年發布了《關于解決代耕農問題的意見》，其中第四條說：代耕合同期滿的，鼓勵其返鄉或另謀職業。珠海市政府在2015年頒發了《珠海市人民政府印發關于解決我市代耕農問題的指導意見的通知》即珠府〔2015〕第60號文件，其中第七部分第二款明確指出：為代耕農及其配偶和直系親屬提供各類技能培訓和創業培訓。[12]

除教育培訓外，“代耕農”獲取城市資源的另一個難點在于戶籍問題，三十多年來，珠三角地區的農村基層組織對“代耕農”入戶問題的態度發生了多次變化，除政策的變動導致“代耕農”無法入戶外，另一個重要原因是當地村民的阻撓，如中山市坦洲鎮的本地戶口村民，在1993年耕地被征收后每年都會獲得土地基金分紅。在珠海西區的國營農場里，耕地被征收的農民每月可以得到政府統一發放的生活補貼并免繳社保，“代耕農”則被排除在受益群體之外。[13]

珠海市政府于2015年6月頒布的《珠海市人民政府印發關于解決我市代耕農問題的指導意見的通知》是目前廣東省各地級市中最完善、最全面解決“代耕農”問題的政府文件，其中第三條第二款對“代耕農”的戶籍問題作出了明確的規定，要求“代耕農”提供固定住所相關材料、生育記錄、原戶籍證明材料等相關文件，此舉能有效解決“代耕農”入戶難的問題。

妥善解決“代耕農”問題的途徑是建立一種城市資源共享模式，使得“代耕農”群體作為資源共享的主體之一，能夠充分享受到城市資源帶給他們的各種益處。而這種資源共享機制的建立，需要政府和“代耕農”雙方的共同努力。

【參考文獻】

[1] 黃志輝.工業化與城市環形擴張過程中的生態與游耕——珠三角與北京郊區的代耕菜農[J].廣東社會科學，2013.6.

[2][3][10] 夏青，向安強.珠三角“代耕農”的區域性差異比較[J].南方人口，2011.5.

[4][5] 馮云廷.地區性資源共享機制研究[J].天津社會科學，2006.3.

[6][7] 林乾森.珠三角“代耕農”歷史與現狀研究——以惠州市為中心[D].華南農業大學，2009.

[8] 本報評論員.中央城鎮化工作會議在北京舉行[N].人民日報，2013-12-15.

[9] [美]大衛·哈維.叛逆的城市——從城市權利到城市革命[M].商務印書館，2014.89.

[11] 張曉山.習近平“城鄉一體化”思想探討[J].人民論壇，2015.30.

[12] 珠海市人民政府印發關于解決我市代耕農問題的指導意見的通知[EB/OL].http：//zwgk.zhuhai.gov.cn/ZH00/201506/t20150617_7701179.html，2015-06-15.

[13] 向安強，姚遠康，左曉麗等.珠三角農業流動人口中的“代耕農”：困境、問題與破解[J].西北人口，2012.1.

【作者簡介】

李 洋（1993.7-），西南科技大學碩士研究生.