關于懷化建設生態城鎮群的戰略思考

曾星

關于懷化建設生態城鎮群的戰略思考

曾星

（中共懷化市委黨校，湖南懷化418000）

懷化從自身特點和現實基礎出發建設生態城鎮群，是實現后發趕超的必由之路。本文從整合城鎮空間、優化產業布局、放大生態優勢等方面對懷化建設鶴中洪芷生態城鎮群進行了戰略思考，并提出了具體的措施建議。

懷化；鶴中洪芷；生態城鎮群；戰略思考

懷化位于湖南西部偏南，常住人口490.16萬人（2015年）。全市轄13個縣市區，總面積27 572平方千米，是湖南省面積最大的地級市。懷化生態環境優良，是全國9大生態良好區域之一，湖南省首個市級“國家生態示范區”。2015年11月，中共湖南省第十屆委員會第十五次全體（擴大）會議審議通過的《中共湖南省委關于制定湖南省國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》將懷化確定為依托區域性交通樞紐和生態優勢，輻射大西南、對接成渝城市群的新增長極。懷化如何把握千載難逢的發展機遇，從自身特點和優勢出發，高起點高定位的發展成為“一極”典范，不僅是懷化自身發展的標準和要求，更是實現省委戰略的目標和希望。2016年9月，市第五次黨代會將“基本奠定湖南新增長極地位”確定為必須堅決完成的“三大歷史使命”，在這樣的背景下，以懷化主城區為核心的鶴中洪芷生態城鎮群建設設想就成為其中一個重要的發展目標。

一、生態城鎮群的本質內涵與特征

自從1957年法國地理學家戈特曼提出“大都市帶”概念以來，“城市群”作為一種描繪城市空間聚集形態的概念和詞匯在研究和實踐中被廣泛使用。一般認為，城市群是指在特定的區域范圍內集中若干城市，以一個或者兩個核心城市為龍頭引領，其他不同等級的城市及其腹地通過空間相互作用，依托一定的自然環境和交通條件，加強城市之間的內在聯系，共同形成的相對完整的城市“集合體”。城市群的出現是生產力發展、生產要素逐步優化組合的產物，城市群可在更大范圍內實現資源的優化配置，增強輻射帶動作用。建設城市群已成為我國帶動區域發展的一個重大宏觀戰略，也是推動我國城鎮化進程的一條主干途徑[1]。

生態城市群是城市群的高級形態，它不僅是一個相對完整的城市“集合體”，更重要的是城市之間職能互補、效益較高、適宜人居[2]。建設生態城市群能根據“生態”定位和目標，搞好城市群發展規劃和產業發展規劃、避免工業化、城市化進程可能對本地區生態環境的破壞和不利影響。不同于城市群由經濟較發達城市為核心，本文所指的生態城鎮群是以有比較優勢的中小城市為核心，由若干個空間距離較近、等級有序的周邊城鎮組成，進而形成聯系密切、功能互補的經濟協作區域。生態城鎮群是對生態城市群的擴展和有益補充，是區域發展一體化分階段分層次推進的全新形式。

“生態城鎮群”是一種全新的社會形態，是經濟系統、人文系統與生態系統在優化的城鎮空間結構中的有機整合和有序運行，其目標是達到城鎮群可持續發展，實現能量聚集與輻射功能的最大化和最優化。“生態城鎮群”除了具備一般城市群的高密度性、網絡性、樞紐性和共生性等特點之外[3]，還具有生態良好、人地和諧、適宜人居等特征[4]。

二、懷化建設鶴中洪芷生態城鎮群的現實基礎

回顧懷化城市發展的歷程，從地處湘西邊陲的榆樹灣小鎮到今天擁有62萬人口的中型城市，從四十年前的不毛之地到享譽全國的火車拖來的樞紐城市，懷化創造了一座新城崛起的奇跡。但與中東部發達地區和省內其他地區比較，懷化仍然屬于后發展地區，在人口規模、經濟結構與總量、產業轉型升級與發展潛力、社會事業發達程度等方面，都有明顯差距。特別在全省三個“增長極”中，岳陽市和郴州市的現有基礎明顯占優，懷化奮起直追，后發趕超的任務和壓力巨大。以懷化主城區鶴城區為核心的鶴中洪芷生態城鎮群正好處于滬昆高鐵經濟帶和張吉懷生態文化旅游經濟帶的結合點，不僅具有率先崛起的可能，而且有促進兩大經濟帶迅速發展的作用[2]。在發展資源有限，需要突出重點的情況下，突出鶴中洪芷生態城鎮群建設是完全必要的。

鶴中洪芷統籌發展早已引起人們關注，2006年市委即提出了鶴中洪芷一體化的戰略構想。迄今雖未形成統一規劃和全力推進的總體態勢，但市級和各縣市區都進行了積極探索。到目前為止，在鶴中洪芷接邊地區直徑50公里左右的山丘盆地中，已經初步形成了以懷化主城區——鶴城區為龍頭，以中方、洪江市、洪江區、芷江四個縣城鎮為支撐，以安江、托口、羅舊、瀘陽、桐木等特色骨干建制鎮為基礎的生態城鎮群的雛形（見圖1）。

鶴中洪芷區域集聚了懷化最主要的城鎮人口、最具發展潛力的產業園區、最便捷的交通條件和最完善的公共服務體系，是懷化經濟社會發展最為活躍的核心區域。區域國土面積6 566平方公里，其中城鎮建成區面積103.4平方公里；常住人口總數169.21萬人，其中市鎮人口97.93萬人，分別占全市的34.52%和46.74%；國內生產總值598.16億元，公共財政收入68.12億元，分別占全市的46.99%和61.49%（見表1）。懷化工業園、懷化經開區和縣市區5個省級工業集中區全部匯集于此。同時，上述城鎮除洪江區和托口鎮外，均有高鐵或者高速公路過境，交通已經相當便捷。

圖1 鶴中洪芷區域

表1 鶴中洪芷區域建設情況一覽表

但是，推進鶴中洪芷生態城鎮群建設，當前仍然面臨諸多矛盾和問題。一是尚未形成戰略共識，市級和縣市區仍然處于各自為政的狀態，低水平重復建設和過度競爭屢見不鮮，缺乏統籌推進機制，沒有真正形成協調推進鶴中洪芷生態城鎮群建設的濃厚氛圍。二是缺乏頂層設計和總體規劃，對于城鎮群建設的戰略定位、整體布局、戰略重點等都尚未明確，尤其是內部交通、供水、供電等基礎設施缺乏統一謀劃，存在明顯不配套、不對接、不完善問題；生態體系建設缺乏統一規劃和考核機制；極端條件下水資源調控能力有限；產業集聚缺乏明確分工和合理布局等，各城鎮難以找到協同發力的著力點。三是缺乏務實管用的政策措施和過硬的激勵約束機制，在土地供應、信貸投資、對外招商、政務服務和建設環境等方面均存在明顯差距。四是缺乏強有力的組織領導，市級作用不明顯，統籌推進的力度不大，縣鎮協同對接的主動性不強。

三、懷化建設鶴中洪芷生態城鎮群的目標方向

懷化建設鶴中洪芷生態城鎮群需整合發展潛力，放大環境生態優勢，優化產業布局，強化協調合作，不斷推進城鎮群一體化發展進程，形成跨越式發展態勢。力爭到2030年，城鎮群建成區面積達到160平方公里，人口達到160萬人，成為輻射大西南、對接成渝城市群的省級重點城鎮群。

1.構建“一核三軸一環”的空間布局和城鎮體系。“一核”即鶴城區主城區、中方縣城、懷化高新區和懷化經開區，逐步對接發展融為一個整體，成為鶴中洪芷生態城鎮群發展的核心引擎。“三軸”即懷化至芷江、懷化至洪江、懷化至瀘陽，均以城際快速干線連通，并創造條件規劃建設城際軌道交通。“一環”即懷化——安江——洪江區——黔城——托口——芷江——羅舊——懷化外環通道。近期規劃建設芷江至托口、安江經蔣家至懷化二級公路，并與現有公路連接形成閉合的交通環。遠期以包茂高速、懷芷高速公路為基礎，規劃建設芷江西——江市高速公路，形成鶴中洪芷的環狀快速大通道（見圖2）。

其中，主城區以建設武陵山片區最大中心城市為目標，使其城市人口逐步增加到100萬人，成為我國中西地區具有較大影響力的區域性中心城市。中方縣通過撤縣設區調整納入懷化市范圍，作為城市功能區進行建設和發展。芷江縣以發展生態文化旅游和生態農業為主，打造“和平之城”歷史文化名城。洪江市以發展農產品加工和現代材料加工業為主，打造宜居古城。洪江區以古城旅游和商旅文化為引領，建設生態循環工作基地。群內各重點建制鎮以上述總體定位為導向，緊密協作、合理分工，增強經濟與產業要素的聚集與輻射能力，形成大、中、小城鎮等級較為完整、層級較為清晰和類別較為齊全的城市體系，形成合理有序的城市群空間發展格局。

目前，我國企業預算管理理念落后，出現了一定的偏差，不能與現代企業管理觀念同步，制約了企業預算管理水平的提升和進步，阻礙了預算管理對企業的助推作用，傳統的企業預算管理內容比較復雜和混亂，與財務管理的內容相差不多，許多企業管理者的管理觀念落后，認為財務預算是企業的預算管理，但實際上預算管理和財務預算有著很大的區別，二者之間是包含關系。全面預算管理這不僅僅是財務預算。它包括的內容更多，與企業經營的各個環節都有一定的聯系，如投資、經營、經營、市場調整等。

2.構建“一廊一園一圈”的產業布局

圖2 “一核三軸一環”空間布局示意圖

鶴中洪芷生態城鎮群要以發展生態農業、生態工業、生態旅游為重點，構筑“一廊、一園、一圈”的產業布局（見圖3）。

“一廊”以主城區至洪江走廊沿線地區作為城市群產業發展主軸，主城區依托其方便快捷的交通和區位條件，突出政治、文化、信息、商貿、金融和物流中心功能，發展現代服務業、商貿物流業和高新技術產業。傳統產業向高新區和洪江、安江等地轉移、擴散，著力培育和發展生態工業經濟，集中培植幾個工業集中區，探索園區“飛地經濟”實現形式，加快新型工業化速度。高新區以申報國家級新區為契機，重點發展健康產業、電子信息、新能源、新材料、先進制造業等五大主導產業。洪江、安江等地可發揮資源能源優勢和老工業基地優勢，以資源開發和深度加工為特色，培育壯大清潔能源、農產品加工、礦產加工、竹木加工等重大產業。

“一園”是以生態農業為依據，對傳統農業進行升級改造，打造一個覆蓋中方縣、芷江縣、托口鎮部分區域的現代生態農業示范園，發展生態農業、休閑農業、觀光農業。

“一圈”是整合生態旅游資源，延伸旅游產業鏈，形成“一個旅游中心（芷江），三張旅游王牌（全域生態、和平文化、稻作文化）”的總體格局，北連張家界、吉首，南通桂林，西延貴州，形成開放發展的良好態勢。同時，大力發展金融、文化、會展、信息及中介服務等生態友好型第三產業。

3.構建“五區一廊”的生態體系

鶴中洪芷城鎮群處于武陵山脈和雪峰山脈之間，有廣闊的綠地、農田和水面，具備良好的生態稟賦和綠色優勢，生態城鎮群建設應該充分依托山水無間、綠色相連的自然地貌，注重依山就水，推進“五區一廊”的保護和建設，創建與自然完美融合、和諧共生、持續發展的優美生態環境。五個重點生態功能區包括東部的涼山—黃巖—康龍生態功能區、東南角的嵩云山—鷹嘴界—蟠龍湖生態功能區、西南角的環清江湖生態功能區、西北角的明山—三道坑—木葉溪—蟒塘溪生態功能區、北部的環中坡山森林公園生態功能區。“五大功能區”貫穿和環繞鶴中洪芷城鎮群，涵蓋了區域內的自然保護區、森林公園、濕地公園等多種生態形式。“芷江——安江”水生態文明示范長廊，即從芷江沿舞水至懷化、中方、黔城，再接沅水至洪江區、安江的水生態長廊。“芷江——安江”水生態文明示范長廊是鶴中洪芷生態城鎮群內的重要水源區，也是連接五大功能區的紐帶，建設和保護好“五區一廊”能有效的美化綠化城區環境、改善城鄉的生態景觀、提高城市生態系統的自凈能力，在建設和保護中要有前瞻性，堅持高標準。

圖3 “一廊一園一圈”產業布局

四、加快鶴中洪芷生態城鎮群建設的具體措施

1.明確提出市級層面的鶴中洪芷生態城鎮群建設的設想。一是主要突出鶴中洪芷生態城鎮群的生態和文化優勢，形成特色和品牌效應。作為武陵山片區第一個城鎮群、第一個生態城鎮群，這一品牌將帶來巨大的投資機會和商業機會，為武陵山片區實現脫貧攻堅、和諧健康發展提供范例。二是近期鶴中洪芷生態城鎮群的基本區域不應太大，以后再逐步向周邊縣、鎮擴展。在這兩點設想下，根據城鎮群發展的內在規律，抓緊編制《鶴中洪芷生態城鎮群區域規劃》，對區域發展定位、目標設定、空間布局、產業規劃和體制機制等進行全面部署。市委、市政府盡快發布關于建設鶴中洪芷生態城鎮群實施意見的文件，爭取盡早進行實質性的建設階段，爭取列入省級乃至國家規劃重點支持的城市群建設范圍。

圖4 “五區一廊”生態體系示意圖

2.推介鶴中洪芷生態城鎮群。利用各種專家論壇、招商引資、經貿洽談會的機會，通過多種傳播媒體，宣傳推介鶴中洪芷生態城鎮群，特別突出它的山水性、生態性、文化性和滬昆高鐵、張吉懷文化旅游兩大經濟帶的交匯性。對鶴中洪芷生態城鎮群建設中的各種問題、課題展開多層面的研究，形成鶴中洪芷生態城鎮群建設的輿論熱潮。同時，對城鎮群建設中的基礎設施、產業項目、新型業態做好立項準備，爭取更多的商業和投資機會。

3.建立群間協調體制機制。一是建立縣（市、區）長聯席會議制度，研究決定、協調推進群間合作的重大事宜；設立日常工作辦公室，負責群間合作日常工作。二是建立群間跨行政區劃的專項事務協調委員會，對群間的規劃、交通、環保、信息、公共事務等專項事務進行銜接、落實和監督[5]。三是培育群間區域性民間組織。推進區域性的中介服務和行業協會組織的建立，充分發揮市場和社會力量在城鎮群建設進程中的積極作用。四是大膽創新先行，可比照其他地區的做法，在不調整行政區劃的前提下設立獨立于各縣市區之外的管理機構或者申請省直管新區。

4.強化生態意識教育和宣傳。面向全社會，多形式、多層次地開展生態環保教育，大力宣傳和倡導人與人、人與自然、自然與經濟和諧的生態價值觀，使廣大民眾和黨員干部特別是決策層的觀念得到升華和轉變。對各級干部進行生態行政教育，樹立“環境是資源、生態是資本”的觀念；對企業經營者進行環保法律、綠色減排的教育，幫助其確立“資源有限、創意無限”的環保責任意識；對廣大公眾通過媒體宣傳、信息公示、公益宣傳等形式，擴大知情權和參與率，使“健康生活、綠色消費、生態文明”理念深入人心[6]。

[1]劉昭霞.黃三角地區建設低碳生態城市群的設想與探析[J].煙臺職業學院學報，2010（9）：27-31.

[2]唐海珍.關于長株潭生態城市群建設的幾點思考[J].中南林業科技大學學報（社會科學版），2009（5）：4-7.

[3]汪陽紅，等.我國城市群發展思路研究—基于三大關系視角[J].經濟學動態，2014（2）：74-83.

[4]粟志遠，等.建設長株潭現代化生態型城市群[J].中國城市經濟，2009（1）：54-57.

[5]王志國.關于建設環鄱陽湖生態城市群的設想[J].城市，2007（11）：8-11.

[6]曾桃紅.生態城市群評價指標體系和模型研究—以長株潭城市群為例[J].科技和產業，2011（7）：87-90.

Strategic Vision of Ecological Urban Agglomeration Development in Huaihua

ZENG Xing
（Huaihua Municipal Party School CPC，Huaihua，Hunan 418000）

From its own characteristics and realistic basis in Huaihua，The establishment of Ecological Urban Agglomeration is the only way to realize the objective of post-transcendence.Based on the integration of urban space，the optimizing of the industrial layout，the enlarging of ecological advantages and so on，The article gives an overall plan of Ecological Urban Agglomeration Development in Huaihua，and puts forward some concrete measures.

Huaihua；ecological urban agglomeration；strategic vision

F29

A

1671－9743（2017）02－0028－05

2017-01-03

懷化市哲學社會科學成果評審委員會2016年度重點課題“鶴中洪芷生態城鎮群建設對策研究”（HSP2016031807）。

曾星，1983年生，女，侗族，湖南靖州人，講師，研究方向：區域經濟學，產業經濟學。