我國土地整治規(guī)劃的發(fā)展歷程、趨勢與反思

吳定智

【摘 要】：土地整治規(guī)劃是土地整治活動的基本依據(jù)和行動指南。通過全面梳理我國土地整治規(guī)劃發(fā)展基本脈絡(luò)和發(fā)展趨勢，發(fā)現(xiàn)當前土地整治規(guī)劃編制實施中存在重戰(zhàn)略輕實施、重建設(shè)輕利用、重政策輕技術(shù)、重整體輕差異的問題。因此，本文就新中國成立伊始至如今土地整治規(guī)劃的發(fā)展歷程及趨勢，進行了反思與探討。

【關(guān)鍵詞】：土地整治規(guī)劃；發(fā)展歷程；實施建議；趨勢

【前言】： 土地整治是綜合運用工程、技術(shù)、政策等多種手段，重新調(diào)整土地資源配置，以適應當前和未來經(jīng)濟社會發(fā)展需要的一項活動，是解決土地利用失當、利用過度和利用不足問題的重要工具。由于土地整治活動涉及面廣、系統(tǒng)性強，因此需要以土地整治規(guī)劃為基本依據(jù)和行動指南，合理有序地進行土地整治。

1、我國土地整治規(guī)劃的發(fā)展歷程

1.1新中國成立以后，土地規(guī)劃作為一門學科傳人我國。1954年底，結(jié)合大型友誼農(nóng)場的建立，我國第一次開始有組織地開展土地規(guī)劃工作。1956年各地開展了農(nóng)業(yè)合作社土地規(guī)劃試點工作，當年在全國進行了280個社的規(guī)劃試點。1964年全國農(nóng)村掀起了“農(nóng)業(yè)學大寨”運動，農(nóng)田建設(shè)開始出現(xiàn)山、水、田綜合治理的趨向。全國各地開始著手分期分批建設(shè)旱澇保收高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田，此時的土地整治規(guī)劃初露端倪，包括土地平整、“田水路林”綜合整治等各項內(nèi)容。這一時期規(guī)劃從無到有，從國外引進的規(guī)劃方法和技術(shù)通過廣泛的規(guī)劃試點，按照當時人民公社的發(fā)展要求進行了調(diào)整改造，形成了規(guī)劃的內(nèi)容雛形。

1.2從1966年開始，土地規(guī)劃進入十年浩劫時期。各地機械地搞“大寨式規(guī)劃”，甚至完全不顧自然規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律，造成土地生產(chǎn)效率低下，土地資源退化。直至1986年， 中央把“十分珍惜和合理利用每寸土地”定為國策，為土地規(guī)劃事業(yè)指明了方向。1987年，原國家土地管理局在總結(jié)過去農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和人民公社土地規(guī)劃、城市規(guī)劃及部分地區(qū)區(qū)域規(guī)劃經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，第一次嘗試編制《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》。總的來說，該時期土地整治規(guī)劃作為土地利用總體規(guī)劃的重要組成，主要是按照“開源” 和“節(jié)流”并舉的方針，圍繞貫徹落實耕地總量動態(tài)平衡的要求，增加耕地數(shù)量，及時彌補耕地損失。

1.3 21世紀以來，國土資源部頒布并實施了《土地開發(fā)整理規(guī)劃編制規(guī)程》（ TD/T 1011 - 2000）、《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃（2001-2010年）》、《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》、《國土資源部關(guān)于開展土地整治規(guī)劃編制工作的通知》（國土資發(fā)[2010） 162號）、《全國土地整治規(guī)劃（2011-2015年）》。完成了第一輪的土地整治，并成功向第二輪邁進。

2、土地整治規(guī)劃發(fā)展趨勢

一是目標更多元，內(nèi)容更豐富。從首輪規(guī)劃到“十三五”規(guī)劃，土地整治規(guī)劃內(nèi)容更加豐富多元、重點突出。在規(guī)劃內(nèi)容上，從關(guān)注補充耕地數(shù)量，到加強耕地數(shù)量保護和質(zhì)量建設(shè)，改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境，推進高標準農(nóng)田建設(shè)，以及建設(shè)形成集中連片、設(shè)施配套、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)良好、抗災能力強的高標準農(nóng)田；在規(guī)劃任務上，從農(nóng)用地整理和未利用地開發(fā)，擴展到農(nóng)用地整理、農(nóng)村建設(shè)用地整理、城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整理，以及土地復墾和土地生態(tài)整治等各類土地整治活動；在規(guī)劃理念上，堅持綠色發(fā)展，強調(diào)土地整治與生態(tài)環(huán)境保護修復相統(tǒng)一。

二是突出區(qū)域特色，強調(diào)因地制宜。土地整治規(guī)劃在總結(jié)和綜合各地方土地整治工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，空間布局更強調(diào)分區(qū)域和差別化的土地整治，立足地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平，統(tǒng)籌安排、突出重點、循序漸進推進各項土地整治活動。針對不同區(qū)域特點和土地整治需求，劃分土地整治分區(qū)，在闡明各區(qū)自然條件、經(jīng)濟社會發(fā)展狀況和土地資源優(yōu)劣勢的基礎(chǔ)上，確定區(qū)域土地整治的現(xiàn)狀、特點、需求與問題，揭示各區(qū)土地整治的發(fā)展方向和重點內(nèi)容，實行更有針對性的管理。

三是抓手更有效，政策更有利。隨著兩輪土地整治規(guī)劃的實施，土地整治示范建設(shè)和重大工程成為規(guī)范、引領(lǐng)全國土地整治工作的重要抓手。近年來，國家先后安排了基本農(nóng)田保護示范區(qū)、農(nóng)村土地整治示范省、高標準基本農(nóng)田示范縣建設(shè)和一批土地整治重大工程，取得了良好的成效，成為發(fā)揮土地整治規(guī)模效應、規(guī)范引領(lǐng)土地整治發(fā)展，統(tǒng)籌推進全國土地整治工作的有效抓手，成為傳播土地整治先進理念和經(jīng)驗的重要載體。所以，應繼續(xù)堅定不移地推進重大工程實施和示范建設(shè)，以推進土地綜合整治為目標，將高標準農(nóng)田建設(shè)與城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、低丘緩坡荒灘等未利用地開發(fā)等政策手段進行統(tǒng)籌整合，發(fā)揮政策組合的整體效應，整體推進山水林田湖綜合整治。

3、土地整治規(guī)劃實施建議

一是實施高標準生態(tài)良田建設(shè)計劃和建設(shè)用地整治提升計劃。落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約集約用地制度，始終是土地整治規(guī)劃的核心。在土地整治規(guī)劃編制中，應圍繞上述兩大任務，明確長遠目標和實施路徑，有步驟、有計劃地穩(wěn)步推進。高標準生態(tài)良田建設(shè)計劃應以鞏固糧食安全的耕地資源為基礎(chǔ)。

二是加強土地整治重大工程和土地整治示范點的建設(shè)。土地整治重大工程和示范點建設(shè)，是土地整治規(guī)劃實施最重要的手段，在空間上是優(yōu)質(zhì)土地資源集中區(qū)域，是最需要進行全域規(guī)劃、整體推進、整合資金集中投入的區(qū)域。在“十三五”時期，我們應總結(jié)示范經(jīng)驗，繼續(xù)引領(lǐng)區(qū)域土地整治方向。

三是實施差異化的土地整治辦法。差異化的土地整治辦法是基于區(qū)域特點和土地整治的現(xiàn)實需求，將不同的工程改造方案、政策手段進行組合，形成各具特色的規(guī)劃方案，并在規(guī)劃中以網(wǎng)格化方式落實到空間上，以提高退化土地生態(tài)系統(tǒng)的自我修復能力。

結(jié)語

綜上所述，我國土地整治的地位不斷上升，內(nèi)涵和外延快速擴張。從國外土地整治發(fā)展經(jīng)驗和土地整治在我國的發(fā)展趨勢來看，土地整治回歸國土綜合整治的本質(zhì)內(nèi)涵將是發(fā)展的必然方向。因此，當前土地整治規(guī)劃要順應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，在內(nèi)容上還將豐富多樣，目標更加趨于多元化，通過不斷調(diào)整完善準確把握土地整治規(guī)劃在國家規(guī)劃體系中的定位，承載更多歷史使命。

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