完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的探討

何楠

【摘 要】：城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立后，需要一個(gè)不斷改進(jìn)和完善的過(guò)程，筆者從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌集、管理和使用等環(huán)節(jié)入手，從整體上對(duì)城居保現(xiàn)有制度進(jìn)行了分析，基金籌集方面主要從個(gè)人繳費(fèi)，集體補(bǔ)貼，財(cái)政補(bǔ)貼三個(gè)籌資渠道現(xiàn)有的不足進(jìn)行了分析，基金管理方面主要從基金的統(tǒng)籌級(jí)次、保值增值、制度的反饋機(jī)制和基金管理人員水平進(jìn)行了分析說(shuō)明，基金支付方面主要從待遇水平、待遇調(diào)整機(jī)制及現(xiàn)有制度中支付存在的不公平情況進(jìn)行了分析，并結(jié)合實(shí)際針對(duì)現(xiàn)行制度存在的問(wèn)題提出了一些建議。

【關(guān)鍵詞】：城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；財(cái)政補(bǔ)貼；基礎(chǔ)養(yǎng)老金；個(gè)人賬戶養(yǎng)老金

2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》決定將新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)兩項(xiàng)制度合并出臺(tái)了《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》。《意見(jiàn)》提出，“十二五”末，在全國(guó)基本實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保和城居保制度合并實(shí)施，并與職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相銜接；2020年前，全面建成公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。新農(nóng)保、城居保的統(tǒng)一，表明我國(guó)養(yǎng)老保障在打破城鄉(xiāng)壁壘、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化上邁出了一大步。統(tǒng)一新農(nóng)保和城居保，是在總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上的改革創(chuàng)新，這一制度有利于消除城鄉(xiāng)福利差別，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合，增強(qiáng)全社的安全感和凝聚力，有利于提高基金監(jiān)管水平，保證基金高效運(yùn)行。目前我國(guó)的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍然存在一系列的問(wèn)題，需要不斷的進(jìn)行改革和完善，本文從城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老基金的籌集、管理和支付等環(huán)節(jié)，對(duì)現(xiàn)行制度運(yùn)行中存在的問(wèn)題提出相應(yīng)的建議。

1、目前我國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問(wèn)題

1.1城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)居民參保意愿低，參保人員個(gè)人繳費(fèi)水平低

城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立以來(lái)，整體上與原新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并無(wú)太多差異，還有參保群體普遍文化水平不高，對(duì)新事物接受較慢，加之管理部門宣傳不到位 ，造成居民對(duì)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)認(rèn)同度較低，尤其是年輕人距離領(lǐng)取養(yǎng)老時(shí)間較長(zhǎng)，更是對(duì)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)持排斥態(tài)度。從參保繳費(fèi)方面來(lái)看，根據(jù)《意見(jiàn)》規(guī)定個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置由100元至2000元共12個(gè)檔次，各地方可根據(jù)本地實(shí)際情況增設(shè)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際中按高標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)人員相當(dāng)少，對(duì)多繳費(fèi)的好處也認(rèn)識(shí)不到，很多人根本就不知道有繳費(fèi)檔次的劃分和不同繳費(fèi)檔次補(bǔ)貼不同的政策，造成了整體繳費(fèi)水平較低。近年城鄉(xiāng)居民收入雖不斷增長(zhǎng)，但沒(méi)有在繳費(fèi)水平中體現(xiàn)出來(lái)。

1.2財(cái)政補(bǔ)貼水平低，激勵(lì)作用小

一是基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼水平低，財(cái)政補(bǔ)貼是城鄉(xiāng)養(yǎng)老基金籌集的重要來(lái)源，也體現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的性質(zhì)，目前城居保財(cái)政補(bǔ)貼由中央財(cái)政和地方財(cái)政共同承擔(dān)，中央規(guī)定最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)西部地區(qū)全額支付，東部地區(qū)中央和地方財(cái)政各負(fù)擔(dān)一半，地方財(cái)力好的地區(qū)根據(jù)自身?xiàng)l件可適當(dāng)提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平，但自分稅制實(shí)施以來(lái)，主要財(cái)力集中到中央，地方財(cái)政普遍壓力較大，大部分地區(qū)執(zhí)行的是最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政補(bǔ)貼水平普遍不高。二是個(gè)人繳費(fèi)補(bǔ)貼激勵(lì)作用小。《意見(jiàn)》規(guī)定繳費(fèi)補(bǔ)貼依據(jù)繳費(fèi)檔次的不同采取差額補(bǔ)助，以激勵(lì)參保人員選擇高標(biāo)準(zhǔn)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，但個(gè)人繳費(fèi)補(bǔ)貼全部由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，由于地方財(cái)政普遍壓力較大，很難采取較高的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)個(gè)人繳費(fèi)的激勵(lì)作用有限。

1.3城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌級(jí)次低，基金保值增值壓力較大

由于城居保支出中基礎(chǔ)養(yǎng)老金支出全部由財(cái)政補(bǔ)貼，每年個(gè)人繳費(fèi)收入及個(gè)人繳費(fèi)補(bǔ)貼大部分納入基金結(jié)余，城居保基金規(guī)模不斷增大，基金的管理水平涉及廣大群眾切身利益，基金管理上如不能取得很好的收益率，下一步基金的支付壓力會(huì)更大，因此對(duì)政府管理基金的水平提出了很高的要求。目前城居保基本是在區(qū)縣一級(jí)管理，統(tǒng)籌級(jí)次較低，容易出現(xiàn)很多問(wèn)題，第一，前文提到目前地方財(cái)政普遍壓力較大，財(cái)政補(bǔ)貼是城居保主要籌資來(lái)源，如統(tǒng)籌級(jí)次較低，很容易出現(xiàn)地方財(cái)政補(bǔ)貼不能按時(shí)到位，挪用個(gè)人賬戶結(jié)余用于基金支出的情況，造成基金的損失。第二，區(qū)縣一級(jí)財(cái)政大多缺少管理經(jīng)驗(yàn)，也沒(méi)有投資運(yùn)營(yíng)的能力，基金結(jié)余基本上都是以定期存款或購(gòu)買國(guó)債方式儲(chǔ)存，基金收益率較低，保值增值較困難。

1.4城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)服務(wù)水平不高

城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)具有參保人數(shù)多，基金規(guī)模大的特點(diǎn)，對(duì)基金的管理既需要現(xiàn)代化管理系統(tǒng)的應(yīng)用，還需要能深入村居了解具體的情況，城居保從征收到發(fā)放很多環(huán)節(jié)是由縣鄉(xiāng)村各級(jí)工作人員共同完成的，除區(qū)縣居民養(yǎng)老保險(xiǎn)處外，鎮(zhèn)街村的工作人員從事城居保管理工作的人員并不是專職的，尤其村居代辦員很少能有相應(yīng)的工資補(bǔ)貼，整體積極性也不高，并且很多經(jīng)辦人員之前并未接觸過(guò)社保工作，文化水平普遍不高，從認(rèn)識(shí)到自身能力存在很多不足，也很難滿足下一步信息化管理的要求，還有村居代辦人員并不是國(guó)家公職人員，在城居保業(yè)務(wù)辦理時(shí)出現(xiàn)的問(wèn)題很難有制度約束，對(duì)基金也產(chǎn)生了安全隱患。

1.5保障水平低，缺少正常的待遇調(diào)整機(jī)制

城居保的保障對(duì)象大多來(lái)自農(nóng)村，實(shí)行農(nóng)保制度以前養(yǎng)老保障主要來(lái)自土地收入、個(gè)人積蓄和子女補(bǔ)貼，近年隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，受土地流轉(zhuǎn)、通貨膨脹和子女減少的影響，原有的養(yǎng)老保障體系逐漸弱化，社會(huì)養(yǎng)老保障重要性不斷增強(qiáng)，老農(nóng)保制度運(yùn)行后，由于缺少籌資來(lái)源，整體待遇水平太低，最后以制度失敗告終。從新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民保到城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，由于國(guó)家加大了財(cái)政投入，待遇水平不斷提高，2016年基礎(chǔ)養(yǎng)老金最標(biāo)準(zhǔn)已由最初每人每月55元提高至每人每月100元，整體待遇水平雖增幅不小，但以現(xiàn)在的物價(jià)水平，每月100多元的收入很難保證基本生活支出，雖然有條件的地方也根據(jù)自身財(cái)力補(bǔ)貼了基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但基礎(chǔ)較好的地區(qū)，物價(jià)水平也相應(yīng)較高，養(yǎng)老保障水平也是有限的，面對(duì)職工養(yǎng)老待遇的連年提高，城居保缺少正常的待遇調(diào)整機(jī)制，較低的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平顯然有失公平。

1.6統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)養(yǎng)金有失公平

一是基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定，東部地區(qū)與西部地區(qū)一樣，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)一樣，但是100元基礎(chǔ)養(yǎng)老金在東部地區(qū)和西部地區(qū)的購(gòu)買力差別很大，中央財(cái)政對(duì)西部地區(qū)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金給予全額補(bǔ)助，東部地區(qū)地方財(cái)政負(fù)擔(dān)50%，制度對(duì)地方財(cái)政增加基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼又沒(méi)有強(qiáng)制性要求，地方財(cái)政負(fù)擔(dān)50%的補(bǔ)貼后很多不再追加投入，造成東部地區(qū)財(cái)政投入的多，但本地區(qū)居民享受受待遇相對(duì)較低的不公平現(xiàn)狀。二是城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)享受待遇人員，按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)給予基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助，這一項(xiàng)待遇支出與個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)高低，繳費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)短無(wú)關(guān)，收益水平與繳費(fèi)義務(wù)的關(guān)聯(lián)不大會(huì)大大降低參保人員的積極性，造成繳費(fèi)人員選擇低標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，進(jìn)一步造成城居保待遇水平很難有可持續(xù)性的提高。

2、完善我國(guó)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建議

2.1提高參保人員參與度，逐步貫徹參保強(qiáng)制性原則

城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展，離不開城鄉(xiāng)居民的積極參與，這就需要加大新制度的宣傳，對(duì)有條件的社區(qū)設(shè)置參保人員自助查詢終端，讓參保人員隨時(shí)能夠查詢政策和掌握自己繳費(fèi)或待遇領(lǐng)取情況。政府還要加大財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，引導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增加農(nóng)村居民的收入，提高居民參保繳費(fèi)能力。保險(xiǎn)的參與人數(shù)越多，其保障能力越強(qiáng)，制度中規(guī)定的自愿參保，造成城居保中青年參保率較低，很不利于城居保的發(fā)展，應(yīng)逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保強(qiáng)制性原則，可制定城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)綁定征收政策，使符合參保條件不參保的人員，無(wú)法享受醫(yī)療待遇，最終實(shí)現(xiàn)全民參保。

2.2改進(jìn)繳費(fèi)模式

城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)應(yīng)與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民收入水平相適應(yīng)，分檔次繳費(fèi)模式很容易造成“隨大流”現(xiàn)象，無(wú)法體現(xiàn)居民收入差別，建議改固定繳費(fèi)模式為比例繳費(fèi)模式，可借鑒職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)模式，各地方每年根據(jù)上年居民平均收入，設(shè)置最低和最高繳費(fèi)基數(shù)，采用固定的繳費(fèi)率，并確保每年最低繳費(fèi)基數(shù)有所提高，使繳費(fèi)收入與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民收入的增長(zhǎng)相適應(yīng)，這也是城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)性的保證。

2.3提高財(cái)政補(bǔ)貼水平

財(cái)政補(bǔ)貼是社會(huì)保險(xiǎn)的重要特征，也是目前城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的最主要的資金來(lái)源，財(cái)政補(bǔ)貼水平高低直接影響制度的運(yùn)行，由于地方財(cái)政普遍困難，必須加大中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，或提高中央財(cái)政補(bǔ)貼水平，比如可以研究中央?yún)⑴c對(duì)繳費(fèi)補(bǔ)貼，能激勵(lì)地方加大征收力度，對(duì)基金的積累有積極作用。各地方財(cái)政也要加大在城居保補(bǔ)貼的比例，由于近年職工養(yǎng)老保險(xiǎn)增長(zhǎng)較快，可適當(dāng)降低職工養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼支出增長(zhǎng)幅度，用于城居保的補(bǔ)貼，提升城居保在財(cái)政支出中地位。還要增加繳費(fèi)補(bǔ)貼激勵(lì)作用，建議加大不同檔次繳費(fèi)補(bǔ)貼差距，可以結(jié)合上文比例費(fèi)率方式，設(shè)置固定的繳費(fèi)補(bǔ)貼的補(bǔ)貼率，繳費(fèi)補(bǔ)貼隨著繳費(fèi)基數(shù)的提高自然增長(zhǎng)，隨同個(gè)人繳費(fèi)收入一起記入個(gè)人賬戶，可以更好的激勵(lì)參保人員選擇高基數(shù)繳費(fèi)。

2.4提高基金統(tǒng)籌級(jí)次，科學(xué)保值增值

社保基金統(tǒng)籌級(jí)次越高，基金安全性就越高，保障性就越強(qiáng)，統(tǒng)籌級(jí)次應(yīng)至少提高至地市級(jí)統(tǒng)籌，逐漸達(dá)到省級(jí)統(tǒng)籌或全國(guó)統(tǒng)籌，只有這樣才能提升城居保的基金的支付能力和抗風(fēng)險(xiǎn)力，有效避免地方因財(cái)力不足造成的補(bǔ)貼不到位和挪用現(xiàn)象。提升基金管理水平，增加基金保值增值渠道，建議嚴(yán)格考核地方財(cái)政管理基金的收益率，目前區(qū)縣統(tǒng)籌的地方，市級(jí)主管部門應(yīng)指導(dǎo)區(qū)縣按結(jié)余比例購(gòu)買國(guó)家債券，盡量減少基金銀行存款比例。省級(jí)部門應(yīng)主導(dǎo)做實(shí)城居保個(gè)人賬戶，歸集資金到省級(jí)部門統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)，至少要保證基金收益率達(dá)到個(gè)人賬戶記賬利率，確保基金保值增值，確保個(gè)人賬戶不虧空。

2.5大力提升城鄉(xiāng)養(yǎng)老經(jīng)辦機(jī)構(gòu)服務(wù)水平

一是要大力提升城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)系統(tǒng)應(yīng)用，推進(jìn)農(nóng)村居民社保卡的發(fā)行和應(yīng)用，簡(jiǎn)化繳費(fèi)和待遇發(fā)放程序，讓參保人員感受到現(xiàn)代化帶來(lái)的便捷，能大大提升城鄉(xiāng)養(yǎng)老經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的形象和城居保在參保人員心中的位置。二是大力提升經(jīng)辦人員的服務(wù)能力，建議以市級(jí)或縣級(jí)為單位，制作城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)操作流程，將工作標(biāo)準(zhǔn)化，培訓(xùn)日常化，區(qū)縣成立基金監(jiān)督部門，對(duì)工作人員具體工作進(jìn)行督導(dǎo)。三是充實(shí)高學(xué)歷人員進(jìn)入基金管理隊(duì)伍，提高工作人員整體文化素質(zhì)，建議提高基層工作人員的工資待遇，加大對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)工作人員的補(bǔ)助，使城居保管理崗位上能吸引住人，能留住人，這是城居保管理水平持續(xù)提高的保證。

2.6建立待遇調(diào)整機(jī)制，提高保障水平

城居保待遇水平的提高，不僅依靠籌資水平的提高，還要建立待遇調(diào)整機(jī)制，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，居民收入年年提高，物價(jià)水平不斷增長(zhǎng)，待遇水平如果不能有穩(wěn)定的增長(zhǎng)預(yù)期，很難維持制度有效的運(yùn)行，待遇的調(diào)整要兼顧公平和效率，既要貫徹“多繳多漲、長(zhǎng)繳多漲”的原則，又要有合理的最低增長(zhǎng)幅度，可采用繳費(fèi)年限和個(gè)人賬戶累計(jì)金額兩個(gè)指標(biāo)劃分不同檔次，繳費(fèi)年限越長(zhǎng)，個(gè)人賬戶累計(jì)金額越高，待遇增幅就越高，增長(zhǎng)幅度可以參考上年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平或物價(jià)增長(zhǎng)水平，考慮到城居保待遇基數(shù)較低，可采取定額增長(zhǎng)方式調(diào)整待遇。

2.7完善城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的制定標(biāo)準(zhǔn)

一是中央財(cái)政應(yīng)按地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，確定不同標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平，建議將基礎(chǔ)養(yǎng)老金財(cái)政負(fù)擔(dān)50%的地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的最低標(biāo)準(zhǔn)提高50%，比如基礎(chǔ)養(yǎng)老金全額由中央財(cái)政撥付的標(biāo)準(zhǔn)為100元，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)50%的地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)可提高至150元，中央和地方各負(fù)擔(dān)75元，以保證基礎(chǔ)養(yǎng)老金財(cái)政補(bǔ)貼的合理性。二是實(shí)行差別的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，在不低于最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的前提下，可依據(jù)參保人員個(gè)人賬戶最終記賬金額設(shè)置不同檔次，每一檔次設(shè)置不同的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行差別待遇，確保公平和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度吸引力。

結(jié)論

第一、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集是制度良性運(yùn)轉(zhuǎn)的前提，目前個(gè)人繳費(fèi)繳費(fèi)水平整體偏低，集體補(bǔ)貼缺失，財(cái)政補(bǔ)貼水平低、激勵(lì)作用小，整體限制了基金收入的增長(zhǎng)，因此要保證制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，要從調(diào)整個(gè)人籌資模式、完善集體補(bǔ)貼制度和加大財(cái)政補(bǔ)貼力度，健全激勵(lì)機(jī)制入手，建立高效的基金籌集制度。

第二、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理是制度持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的保證，目前基金統(tǒng)籌級(jí)次較低，增值保值能力較弱，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的管理服務(wù)水平不高，都限制了制度的發(fā)展，因此要從提高統(tǒng)籌級(jí)次，拓展增值保值渠道，提升經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理服務(wù)能力方面完善制度，建立高水平的基金管理制度。

第三通過(guò)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇支付來(lái)提高城鄉(xiāng)居民的生活水平，完善國(guó)家的養(yǎng)老制度是制度設(shè)立的根本目的，現(xiàn)有制度存在待遇水平低，缺少待遇調(diào)整機(jī)制，待遇支付的公平合理性方面的問(wèn)題，這些問(wèn)題嚴(yán)重影響了制度的吸引力和居民的認(rèn)同度，因此必須建立待遇調(diào)整機(jī)制，保證待遇水平的持續(xù)提高，完善待遇支付中的不合理、不公平因素，顯著提高制度的優(yōu)越性，獲得參保群體的認(rèn)同，才能保證制度的可持續(xù)性。

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