財政整頓策略：國際經驗分析

郭 婧

(中國人民大學 財政金融學院，北京 100872)

財政整頓策略：國際經驗分析

郭 婧

(中國人民大學 財政金融學院，北京 100872)

在2008年全球金融危機和大衰退之后，大多數國家制定了大量的財政刺激計劃，以促進經濟活動，但同時也導致許多國家面臨巨額赤字和日益增長的債務，出現嚴重的財政可持續性問題。為了削減財政赤字，降低政府債務規模，各國重新啟動了財政整頓計劃。本文試圖簡要比較分析近30余年特別是近年來各國所采取的財政整頓策略及其效果，探討地方財政整頓的特殊性，以期為我國財政政策的制定和財政整頓措施的選擇提供參考。

財政赤字；政府債務；財政整頓；比較分析

一、引言

在第二次世界大戰后的30余年里，主要發達國家的財政支出不斷增加，財政支出率均值從18.5%一路上揚至1983年的45.1%，最近30余年財政支出率大致保持在45%左右，上下不超過3個百分點(見圖1)。可是，在此期間，財政赤字率和政府債務率發生了顯著的非線性變化。1948—1973年，財政赤字率波動不大，平均為0.7%，屬于財政收支相對平衡的擴張。然而，從20世紀70年代中期開始，許多國家財政入不敷出現象愈發明顯，到20世紀80年代中期，大多數國家的財政赤字進一步惡化[1]：如圖1所示，1974—1980年財政赤字率平均為3%，而1981—1985年財政赤字率平均高達5%。上世紀70年代中期之后的財政赤字規模擴大，主要原因在于石油危機導致的經濟不景氣使財政收入的增加大大低于財政支出；而上世紀80年代上半期的財政赤字顯著惡化，更多地可能是因為以美國里根政府為代表的新自由主義減稅政策所致。2008年金融危機以及隨后的全球經濟大衰退以來，為應對經濟危機，大多數國家特別是發達國家紛紛出臺了大規模財政刺激計劃，出現嚴重的財政可持續性問題——作為財政刺激一部分的財政支出增加和源于低經濟增長或負增長的稅收收入減少，導致財政赤字和債務水平攀升。1950—2007年，主要發達國家的財政赤字率和政府債務率平均分別為1.9%和48%，而2008—2014年分別為3.7%和82%(圖1)，都達到第二次世界大戰以來前所未有的水平。為了扭轉大規模債務累積過程，許多國家紛紛采取財政整頓策略，努力削減開支和(或)增加稅收。

圖1 主要發達國家財政狀況態勢 注：(1)各指標是21個主要發達國家的非加權平均值。這些國家包括澳大利亞、奧地利、比利時、加拿大、丹麥、芬蘭、法國、德國、希臘、愛爾蘭、意大利、日本、荷蘭、新西蘭、挪威、葡萄牙、西班牙、瑞典、瑞士、英國和美國。(2)財政支出率指一般(廣義)政府支出占GDP比率，政府債務率指一般(廣義)政府債務總額占GDP比率，財政赤字率指一般(廣義)政府財政赤字占GDP比率。(3)左軸刻度為財政支出率和政府債務率，右軸刻度為財政赤字率。資料來源：根據IMF Data Mapper提供的數據繪制而成。

就我國而言，目前財政赤字率和政府債務率都不高，*比如2015年，我國財政赤字率為2.4%，一般(廣義)政府債務總額為26.66萬億元(其中，納入預算管理的中央政府債務10.66萬億元，地方政府債務16萬億元)，政府債務率僅為38.7%。數據來自財政部網站“財政部有關負責人就地方政府債務問題答記者問”(http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201611/t20161104_2450669.htm)。尚不存在嚴重的財政可持續性問題。然而，展望未來，在經濟增長率下降的經濟新常態背景下，特別是在供給側結構性改革進程中，結構性減稅政策必然會使財政收入增長速度明顯放緩，即使在保持總體稅負基本穩定的前提下，由于增支因素不斷增加，尤其是地方財政困難重重，財政可持續性問題將不斷凸顯。如何做到未雨綢繆？為此，本文試圖簡要比較分析近30余年特別是近年來各國所采取的財政整頓策略與具體措施，探討地方財政整頓的特殊性，以期為我國財政政策的制定和財政整頓措施的選擇提供參考。

二、財政整頓的界定

所謂財政整頓(fiscal consolidations)亦稱財政調整(fiscal adjustments)，是指政府在一定時期內，通過削減財政支出和(或)增加財政收入來改善預算平衡狀況或降低財政赤字率和債務負擔率[2-3]。在學術界，通常把以削減財政支出為主的財政整頓稱為支出型財政整頓(expenditure-based consolidation)，把以增加財政收入為主的財政整頓稱為收入型財政整頓(revenue-based consolidation)。

在財政整頓時期和成功財政整頓的界定上，目前國際學術界普遍認可Alesina和Perotti (1997)[4]的定義。財政整頓時期的基本定義是周期調整后原始赤字率下降1.5%以上，或者在連續兩年里每年至少下降1.25 個百分點的年份*原始或基本預算赤字(primary budget deficit)指不包括公債利息的預算赤字；周期調整后原始赤字(cyclically adjusted primary budget deficit)指經濟處于潛在產出水平時存在的預算赤字，亦稱結構性或充分就業赤字(structural or full employment budget deficit)；周期調整后原始赤字率指周期調整后原始赤字占GDP的比率。。如果下列兩個條件得到滿足，財政整頓就被定義為是成功的：(1)在財政整頓的3年里，周期調整后原始赤字率平均比整頓時期開始的上一年至少低2個百分點；(2)整頓時期最后一年之后的3年里，債務負擔率要比整頓時期最后一年累計降低5個百分點*Alesina和Ardagna (2010)[5]利用1970—2007年比較新的數據得到類似的結論，只是將債務占GDP的比率的降低幅度從5%下調至4.5%。。

從過去30余年有關財政整頓的研究文獻來看，影響成功財政整頓的因素可分為三大類，即財政制度(包括財政規則、預算程序、整頓策略)、經濟條件(包括經濟增長率、利率、匯率、通貨膨脹、初始債務負擔率)和政治環境(包括左翼政府、右翼政府)，其中，財政整頓策略、經濟增長率和財政規則是最重要的決定因素，而這三者之間又存在密切聯系[6]。簡單地說，財政整頓策略關系到財政收支調整的選擇，或者說，是選擇減少支出還是增加收入抑或同時并舉來削減財政赤字和債務規模。這不僅取決于政府的財政收支因果關系如何，還要考慮到不同的收支調整搭配對經濟增長的影響，因為財政整頓的目的不僅僅是削減財政赤字和政府債務的絕對規模，更重要的是要降低財政赤字率(財政赤字占GDP比率)和債務負擔率(政府債務余額占GDP比率)。由于不同的財政整頓策略對投資水平、家庭財富、勞動供給、經常賬戶赤字等的影響有很大差異[7]，所以，如果財政整頓策略選擇不當，很可能會出現下列結果：雖然削減了財政赤字和政府債務的絕對規模，但因導致經濟增長大幅度下滑，財政赤字率和債務負擔率可能不降反升。財政規則包括財政支出規則、收入規則、平衡預算規則和債務規則，在數量上規定了上限，在程序上設置了各種規定，這在一定程度上可以延長成功財政整頓的持續時間。

三、財政整頓策略

從財政整頓與經濟增長關系的角度來看，學術界對于財政整頓策略的選擇出現了針鋒相對的兩派觀點。一派主張支出型財政整頓，因為削減支出不僅能減少財政赤字，而且還能促進經濟增長，最終導致財政赤字率和債務負擔率下降。這正是20余年來國際經濟學界展開熱烈討論的“財政緊縮的非凱恩斯效應(擴張效應)”的一個主要方面*Giavazzi和Pagano(1990)[8]最早提出財政調整對私人支出(和總需求)并不總是具有標準的凱恩斯效應，換言之，財政整頓特別是削減財政支出并不總是導致私人支出(和總需求)減少，而在某些特定條件下該會促使私人支出(和總需求)增加，財政政策變化與私人支出(和總需求)之間的關系可能是非線性的，從而具有非凱恩斯效應。此后，國際經濟學界對此展開了大量的實證研究。有關財政整頓的非凱恩斯效應文獻，請參閱儲德銀和黃文正(2010)[9]、王藝明和蔡昌達(2013)[10]的綜述。。另一派則強調收入型財政整頓，因為財政乘數和財政赤字率的經濟增長率彈性越大，財政整頓的赤字削減效果越小*財政乘數越大，財政整頓措施對經濟增長率提高的阻力越大；財政赤字率的經濟增長率彈性越高，經濟增長率下滑對財政狀況的不利影響越大。，而一般來說，財政支出乘數大于稅收乘數，因此，收入型財政整頓對經濟增長的傷害較小*財政支出乘數大于稅收乘數，這不僅是宏觀經濟學教科書所講的一般原理，也得到最近幾年大量經驗研究的證實。Gechert (2015)[11]對已有104項有關財政乘數效應的研究成果進行了Meta分析，發現財政支出乘數接近1，比稅收乘數和轉移性支出乘數大0.3～0.4個單位，而財政投資乘數甚至比一般支出大0.5個單位左右。Mencinger等(2017)[12]通過實證分析EU和OECD國家財政政策傳導機制的中短期影響及其對經濟狀況的依賴發現，自2008年全球金融危機爆發以來，這些國家的財政支出乘數越來越大。這意味著，倘若忽視財政整頓措施的財政乘數效應，很可能會選擇不適當的財政整頓工具，有可能會惡化一國的經濟狀況而無助于財政赤字的削減。。然而，Abbas等(2011)[13]指出，“財政整頓計劃的收支搭配要充分考慮到特定國家的社會偏好和財政結構特征”。比如，在許多發達經濟體(尤其是歐洲)，由于國家規模已經非常龐大，因此，過去的財政整頓策略可能比較依賴削減開支。然而，在有些國家，特別是總體稅負水平比較低的國家，財政整頓可能需要采取增加收入的措施。此外，如果各國的巨額預算赤字形成原因不同，那么在財政整頓過程中，就很難說存在一種放之四海而皆準的增收減支最佳組合。

從現有文獻來看，大多數學者認為，財政整頓策略對于整頓成功的概率極其重要，并且似乎達成了如下共識：支出型財政整頓優于收入型財政整頓。第一，支出型財政整頓比收入型財政整頓更容易取得成功[4,14-17]；第二，支出型財政整頓比收入型財政整頓的調整時間更短[18]；第三，支出型財政整頓比收入型財政整頓更能穩定公債水平[6]。學術界得到這些結論的主要原因，除了許多學者認為的支出型財政整頓對經濟增長的副作用比收入型財政整頓小之外，還有一個可能的解釋，即同收入型財政整頓相比，支出型財政整頓往往會伴隨著提高預算程序有效性的改革。當然，收入型財政整頓也可能奏效，但前提是財政收入比率還有提高的空間，特別是增收的工具(如使用費、環境稅、財產稅、增值稅等)無損于經濟增長。

盡管在理論和實證分析上似乎達成了支出型財政整頓優于收入型財政整頓的共識，各國在進行財政調整時理應采取支出型財政整頓策略，但在實踐中，大多數國家并沒有完全囿于某一種整頓策略，而是根據本國宏觀經濟條件、財政持續性嚴重程度以及財政結構特點，在不同的時期選擇了不同的重點舉措。例如，1980—2009年間，15個發達國家大約進行了170次財政整頓*這15個發達國家分別為澳大利亞，比利時、加拿大、丹麥、芬蘭、法國、德國、愛爾蘭、意大利、日本、葡萄牙、西班牙、瑞典、英國和美國。，其中，上世紀90年代以前，財政整頓以增收為主，約占52%，而之后20年的財政整頓以減支為主，約占77%(圖2)。就近幾年的情況來看，2010—2013年間，大部分國家采取了減支為主、增收為輔的財政整頓策略。

圖2 1980-2009年部分發達國家的財政整頓策略注：本圖根據Leigh et al.(2010)[19]提供的數據繪制而成。

不過，如果我們要透徹了解各國的財政整頓實踐，還必須深入分析財政整頓的具體構成。因為在理論上，不同支出(收入)項目的財政整頓效果及經濟影響不同；在實踐中，要想改變財政支出(收入)規模，勢必要選擇具體的支出(收入)項目進行調整。表1列示出各國財政整頓所選用的主要工具，并結合表2我們可以看出：支出型財政整頓的主要工具是削減財政補貼和政府工資總額，并通過制度改革(包括養老金制度改革和社會保障制度改革)來削減支出*這些做法得到實證研究的支持：Alesina和Ardagna(2010)[5]認為削減經常性支出有利于財政整頓取得成功，Alesina和Perotti(1995)[4]則強調財政整頓的重點應放在削減福利支出和政府工資總額上。Hernández de Cos(2013)[20]特別強調削減政府工資是成功財政調整的關鍵因素，因為削減政府工資會對私人部門工資產生向下壓力，企業因工資降低、利潤增加而可能會增加投資。Cogan等(2013)[21]針對美國提出的一種財政整頓策略是，通過把聯邦政府支出比率逐步降低到危機之前的水平來實現預算平衡，即同時削減政府購買性支出和轉移性支出，但轉移性支出削減得更多，并以由此節省的資金用來降低稅率和債務。；收入型財政整頓的主要工具是增加商品服務稅(消費稅)*Ortiz和Cummins (2013)[22]回顧了國際貨幣基金組織于2010年1月至2013年2月間發布的有關174個國家財政整頓情況的314份報告，總結了各國采取的主要財政整頓措施。。

根據表2提供的情況，根據采用相關措施的國家數量對各項措施的重要性作如下排列：取消或減少補貼(主要是燃油補貼，也有對電力、食品和農業的補貼)有100個國家，占樣本國家的57%；削減政府工資總額(包括減少公共就業或凍結招聘)有98個國家，占樣本國家的56%；增加對商品和服務課征的消費稅(包括提高增值稅或銷售稅的稅率或取消減免稅)有94個國家，占樣本國家的54%；養老金制度改革(包括提高領取養老金資格時限、延長退休年齡和降低養老金)有86個國家，占樣本國家的49%；社會保障制度改革(通過修改資格標準和針對最貧窮的人群，這實際上縮小了社會保障覆蓋面)有80個國家，占樣本國家的46%；醫療制度改革(通常都是通過增加病人的費用和共付額)有37個國家，占樣本國家的21%。

不過，高收入國家和發展中國家在財政整頓的重點措施上還是有些差異。高收入國家最重要的整頓措施是通過養老金制度改革來削減財政支出，

通過增加對商品和服務課征的消費稅來增加財政收入；而在發展中國家，削減補貼和政府工資總額是相對重要的整頓措施，而增加消費稅的國家不到樣本國家的一半。其中的緣由顯而易見：一方面，養老金開支在高收入國家早已成為政府最沉重的負擔，而政府工資總額往往是發展中國家預算的最大部分，這兩種開支自然成為這兩類國家重點削減的對象；*不僅如此，有學者認為，同其他財政整頓方法相比，政府選擇削減福利性或轉移性支出和政府工資，在政治上更為艱難，但更能表明政府進行財政整頓的強烈政治意愿和決心，會贏得更大的公信力，財政調整會更有可能成功[4,24]。另一方面，高收入國家的消費稅收入占稅收收入的比重遠低于發展中國家，因此高收入國家還有增加消費稅的余地，而發展中國家已沒有多大空間。

表1 財政整頓的主要工具

資料來源：根據Cournède等(2014)[23]的分析編制而成。

表2 2010-2013年各國財政整頓主要措施

資料來源：根據Ortiz & Cummins(2013)[22]提供的數據編制而成。

四、財政整頓效果

在評估財政整頓的效果時，首先要明確財政整頓的主要目標。從財政整頓策略中的收支關系來看，主要有兩個緯度：一是從財政可持續性目標出發，強調采取支出措施還是收入措施更容易實現財政整頓，二是從宏觀經濟目標出發，強調采取支出措施還是收入措施更有利于經濟增長和經濟復蘇[11]*在實踐中，歐盟國家強調財政整頓措施要有利于實現可持續增長，而美國認為這可能會損害短期增長，財政整頓時期可以延長些。因此，評估財政整頓與經濟增長之間的權衡取舍關系是制定有效財政政策的基礎[25]。。然而，無論從理論上看還是從實踐來說，不管從財政可持續性目標出發還是從宏觀經濟目標出發，成功的財政整頓都離不開經濟增長。

從理論上看，凱恩斯主義經濟學家認為，政府可以通過支出和稅收政策來調控總需求和國民收入水平。當期政府預算收支差額可表述為Bt=Gt-Tt，其中，Bt是在時間t的預算收支差額，Gt和Tt分別是在時間t的政府支出水平和稅收收入水平。政府債務余額是政府基本預算收支差額和債務利息支付的累計額：

Dt=(1+r)Dt-1+Bt=(1+r)Dt-1+Gt-Tt

(1)

由于財政整頓的最終目的是要削減財政赤字特別是要降低政府債務率，因此，我們可以從下式中尋找到降低債務率的有效途徑：

(2)

最近，美國信息技術與創新基金會(ITIF)主席Atkinson(2014)[28]提出了“以創新和競爭力為核心的赤字削減方法”，即政府要圍繞促進創新和提高生產率、競爭力、工作積極性等四個標準來制定財政整頓策略，他設想的具體措施如表3所示。

表3 創新驅動增長導向的財政赤字削減計劃

資料來源：根據Atkinson(2014)[28]的分析編制而成。

現在的問題是，在實踐中，如果結合財政整頓措施的經濟增長效應，各國采取的財政整頓措施效果究竟如何？Bédard等(2015)[29]對28個OECD國家2009—2013年的財政整頓措施效果進行了比較，發現不同的財政整頓策略對財政赤字率的降低和經濟增長率的提高的確產生了不同的影響(圖3)。

從圖3可以看出，在財政整頓采取減收減支且減支幅度大于減收幅度的國家，年均經濟增長率最高，達到2.4%，同時財政赤字率下降2個百分點；在財政整頓采取減支增收且減支幅度大于增收幅度的國家，降低財政赤字率的效果最佳，使財政赤字率平均降低4.3個百分點，但年均經濟增長率(0.8%)大大低于減收減支型國家的年均經濟增長率(2.4%)。而采取增收增支的國家，無論是從財政赤字率的降低上還是從經濟增長率的提高上，都表現極差，是一種最糟糕的政策措施。

圖3 2009—2013年28個OECD國家財政整頓措施效果比較注：*減收減支國家包括加拿大、韓國、愛沙尼亞和盧森堡。 **減支增收國家包括澳大利亞、奧地利、捷克共和國、德國、匈牙利、冰島、愛爾蘭、以色列、意大利、荷蘭、新西蘭、波蘭、葡萄牙、斯洛伐克、西班牙、英國、美國。 ***增收增支國家包括比利時、丹麥、芬蘭、法國、日本、墨西哥和斯洛文尼亞。 資料來源：根據Bédard等(2015)[29]提供的數據繪制而成。

需要指出的是，財政整頓的現有研究成果和各國實踐主要側重于財政整頓的總量效應或增長效應，忽視了財政整頓的分配效應，而不考慮其分配效應可能難以實現成功的財政整頓。一些實證研究發現，各種財政整頓策略都存在著公平與效率的權衡取舍問題，認為過去的財政整頓通常造成收入分配更加不公平[30-32)[33-34]。Alesina & Perotti(1997)[4]和Alesina和Ardagna(1998)[35]觀察到在成功的財政整頓期間及其之后利潤份額會增加，Furceri等(2015)[36]發現財政整頓在中短期降低了工資收入份額。如何公平地分配財政調整的成本，從而實現財政整頓的可持續性和增強社會凝聚力的“雙重紅利”，已成為近兩年國際學術界的研究重點。為此，Woo等(2017)[34]提出，在普遍降低支出的前提下，增加累進稅和臨時性定向社會福利和補貼，可在一定程度上有助于抵消財政整頓對收入分配產生的不利影響；這些政策不僅對低收入家庭的可支配收入有很強的穩定作用，而且還有助于刺激消費需求，促進經濟增長[33]。可以預期，這些研究結論很可能對各國今后財政整頓策略和措施的調整產生巨大影響。

五、地方財政整頓的特殊性

以上分析的財政整頓措施及其效果主要針對的是國家或中央政府層面。然而，地方政府與中央政府的財政整頓策略可能會有很大差異，主要原因在于財政自主權和政府預算構成不同。就財政自主權而言，地方政府的財政自主權大大小于中央政府，導致地方政府通過改變財政收支進行財政整頓的權限和余地不大，整頓工具的選擇也有限。雖然財政分權趨勢在當今世界越來越明顯，但在單一制國家，地方政府幾乎沒有稅收立法權，即使在聯邦制國家，稅收立法權的程度也不同。此外，即使從通用的度量指標來看，財政分權程度看起來比較大，但地方財政自主權實質上不一定大。比如，就我國一般公共預算而言，地方財政支出占全國財政支出的比重從2000年的65.3%上升到2016年的85.4%，同期地方財政收入占全國財政收入的比重從47.8%上升到2016年的54.6%*2000年數據是筆者根據《中國統計年鑒(2015)》有關數據計算而得，2016年數據來自財政部《2016年財政收支情況》(http://gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201701/t20170123_2526014.html)。。若僅從地方財政收支比重現狀來看，我國可能是世界上財政分權程度最高的國家之一。然而，我國地方政府沒有稅收立法權，地方財政收入自主權十分有限。

就地方政府預算構成而言，地方政府預算收入可分為自有收入(R)和轉移支付收入(Z)，預算支出可分為一般性支出(G)和債務利息支出(S)。據此，財政赤字(D)可定義為：

D= G+S-R-Z

(3)

在式(3)中，D是負值即表明地方政府有預算盈余。為了深入分析地方財政整頓策略，我們還可以對(3)式作進一步分解。一般性支出(G)可分為投資性支出(GI)和經常性支出(GC)，自有收入可分為稅收收入(RT)和非稅收入(RNT)。這樣，財政赤字(D)可定義為：

D= GI+GC+S-RT-RNT-Z

(4)

之所以把一般性支出劃分為投資性支出和經常性支出，是因為地方政府在決定如何分配財政支出時通常都會面臨如下權衡取舍：投資性支出增加(減少)對長期經濟增長具有推動(抑制)作用，但相應地經常性支出會減少(增加)，可能導致本地居民的短期福利下降(提高)。之所以把自有收入可分為稅收收入和非稅收入，是因為地方政府的稅收收入自主權和非稅收入自主權的大小不同。細化地方政府預算構成，有助于我們從理論上分析每類收支在財政整頓中的作用*到目前為止，關于各類收支在財政整頓中的作用，在理論上還只能作定性描述。正如Martin-Rodriguez和Ogawa (2017)[37]指出，預算各組成部分應當作出怎樣的調整，這些調整是否會取決于財政失衡的原因以及這些調整的程度應當多大，目前尚未出現將所有這些方面都同時考慮到來處理地方政府動態財政調整的理論模型。，但在實踐中各國地方政府到底采取了怎樣的財政整頓策略，還需要進行實證分析。

近年來，國際學術界開始就地方財政整頓策略展開實證檢驗，但已公開發表的研究成果為數不多。據我們所知，現有文獻主要運用向量誤差修正模型(VECM)方法，利用地方政府面板數據，對地方財政整頓動態進行實證分析。Ratts?(2004)[38]利用挪威25個地方政府1983-1993年面板數據的實證分析發現，地方政府投資性支出是挪威地方財政體系中的主要減震器——這些地方預算盈余增量的1/3在下一年度通過投資性支出增加來調整。Buettner和Wildasin (2006)[39]以美國1270個城市1972—1997年面板數據為樣本，研究結果表明，地方政府主要通過調整公共支出來保持跨期預算平衡，同時轉移支付在保持地方財政平衡特別是在維持大城市的預算平衡上發揮了明顯作用。Navon(2006)[40]把Buettner-Wildasin方法應用于以色列193個地方政府1996—2002年面板數據，認為來自上級政府的轉移支付在地方財政整頓中居舉足輕重的地位。Buettner(2009)[41]研究了德國1102個地方政府1974—2000年的情況，重點考察了政府間轉移支付對地方財政平衡的作用，得到的主要結論是：政府間轉移支付是應對收入沖擊的主要財政整頓措施——自有收入下降部分的34%由隨后的均等化轉移支付彌補了；而且，政府間轉移支付對保持地方財政平衡的貢獻度是Buettner和Wildasin(2006)[39]針對美國地方政府該估算值的兩到三倍。Solé-Ollé和Sorribas-Navarro(2012)[42]也利用Buettner-Wildasin方法研究了西班牙258個市鎮1988—2006年面板數據，他們觀察到，政府間轉移支付在財政整頓過程中發揮極為重要的作用，而且由于地方政府的財政自主權都有限，故自有收入的調整能力比較低。Bessho和Ogawa(2015)[43]利用3210個地方政府1977—2010年面板數據，分析了日本的情況，結果表明：地方政府自有收入在平衡地方預算方面的作用有限，中央財政轉移支付對恢復地方政府財政平衡所起的作用微乎其微，財政投資性支出在調整過程中起著至關重要的作用。

總之，就已有實證研究結果來看，我們可作如下幾點總結。第一，在大多數國家，一般性支出是地方財政整頓的重要工具，特別是在有些國家，一般性支出中的投資性支出是主要工具，而經常性支出的調整能力非常小。第二，自有收入在財政整頓中的作用在各國間存在顯著差異，比如在美國，自有收入的調整作用比較明顯，反映出美國地方政府可能擁有較大的財政自主權；在其他許多國家特別是日本，自有收入的作用幾乎無足輕重。第三，轉移支付收入普遍是各國地方財政整頓不可或缺的工具(日本除外)，而且在有些國家，大城市比小城市更依賴轉移支付收入。

從上述分析可以看出，地方財政整頓策略及其工具選擇與一國的財政體制、財稅制度密切相關。就我們所研究的地市級政府來說，財政整頓策略不僅要考慮到財政收支因果關系，還要考慮到我國的財政體制、財稅制度處于不斷變化之中，使得地市級財政整頓策略及其工具的選擇更加不確定。例如，如果通過削減一般性財政支出進行財政整頓，是主要削減投資性支出還是經常性支出？一般而言，在地方政府層面，經常性支出的剛性更加突出，因此，最有可能選擇削減投資性支出。可是，在2015年以前，我國地方政府的投資性支出特別是基礎設施投資主要依賴預算外機制來融資，即通常所說的地方政府融資平臺*簡單地說，地方政府通過創建一家公司，然后向銀行、信托公司或債券市場借款，為地方基礎設施建設融資。這些公司被稱為地方政府融資工具(local government financing vehicles，LGFVs)或城市開發投資公司(urban development investment corporations)或地方政府融資平臺(local government financing platforms)。，這些收支因未納入預算管理*財政部根據2014年9月發布的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發[2014]43號)，于2015年底出臺了《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》(財預[2015]225號)，規定自2015年1月1日起，地方政府只能通過發行地方政府債券方式舉債，并將地方政府債務分類納入預算管理。，地方政府也就不可能通過削減投資性支出進行財政整頓。即使地方一般公共預算內有一定的投資性支出，但其所占比重很小，故削減投資性支出可能杯水車薪。又如，以2015年為例，若以全國地市級政府(不含4個直轄市的區或縣政府)的一般公共預算收入和上級轉移支付收入總額作為基數，則一般公共預算收入(自有收入)比重和上級轉移支付收入比重分別平均為47.8%和52.2%，其中，稅收收入占一般公共預算收入(自有收入)比重平均為73%，專項轉移支付收入占轉移支付總額比重平均為45%*根據各地市2015年預算執行情況報告或決算報告公布的有關數據計算而得。。這些數據至少表明：第一，在地市級政府，因上級轉移支付收入比重過半，財政整頓在很大程度上有賴于轉移支付收入，但又由于專項轉移支付收入比重過高(全國地市級平均為45%)，這種具有專門用途的轉移支付收入不可能在財政整頓中發揮重要作用。第二，在一般公共預算收入(自有收入)中，稅收收入為主，全國地市級稅收收入占一般公共預算收入(自有收入)比重平均為73%，在沒有稅收立法權且主要收入來源的稅種都是分享稅的情況下，地市級財政整頓也不太可能主要依賴稅收收入的調整。

因此，隨著分稅制財政體制的完善(比如各級政府間的事權與支出責任重新界定)、預算制度的改革(比如一般公共預算與政府性基金預算、國有資本經營預算的合并)以及轉移支付制度的變化(比如一般性轉移支付比重逐漸提高)，我國地市級財政整頓可能主要通過財政支出調整、一般公共預算收入中的非稅收入調整來實現，同時對一般性轉移支付收入的依賴程度會有所提高。當然，在實踐中，地市級財政整頓在過去和未來到底選擇哪些工具還需要進實證檢驗。

六、結語

赤字連年，債臺高筑，是當今許多國家的財政特征。各國為了削減赤字、降低債務，紛紛采取了財政整頓措施。財政整頓可分為支出型財政整頓和收入型財政整頓，選擇哪一種財政整頓策略取決于許多因素。

從預算理論上說，財政整頓策略的選擇取決于財政收支因果關系：如果以收定支假說成立，最好通過減稅政策來削減財政赤字；如果以支定收假說成立，減少預算赤字的最佳方案是削減財政支出；如果收支同步假說成立，通常需要在適當控制收入的前提下以減支為主；如果收支分離假說成立，是采取減支、增收措施還是雙管齊下，取決于削減預算赤字的迫切程度。然而，在實踐中，財政收支因果關系理論只是指明了財政整頓先從收支的哪一側入手，而要實現成功的財政整頓，還必須要考慮到特定國家的政治背景、經濟條件、財政結構特征和財政狀況。

縱觀近30余年來的財政整頓歷史，不同時期的財政整頓策略稍有不同：上世紀八九十年代收入型財政整頓特征略顯明顯，而之后20年支出型財政整頓特征比較突出，近年來大部分國家則在削減支出的同時，也注重增加收入的財政整頓策略。不同時期的財政整頓策略之所以有差異，一個可能的原因是，各國政府在控制財政赤字和債務規模的同時，還要解決其他一些重要的宏觀經濟問題。在上世紀80年代，石油危機后的最大威脅是通貨膨脹和國際收支平衡問題，收入型財政整頓在一定程度上有助于抑制通貨膨脹、改善國際收支狀況；上世紀90年代末以來，長期債務可持續性成為關注的焦點，特別是歐洲貨幣聯盟(European Monetary Union，EMU)的醞釀形成，推動了歐洲有關國家的支出型財政整頓；而近年來許多國家面臨的最大的挑戰是如何走出大衰退，恢復經濟增長，財政整頓措施的選擇偏重于如何有利于經濟增長。

從多年來各國的財政整頓實踐來看，財政整頓的主要措施包括：取消或減少補貼(主要是燃油補貼，也有對電力、食品和農業的補貼)；削減政府工資總額(包括減少公共就業或凍結招聘)；養老金制度改革(包括提高領取養老金資格時限、延長退休年齡和降低養老金)；社會保障制度改革(通過修改資格標準和針對最貧窮的人群，這實際上縮小了社會保障覆蓋面)；醫療制度改革(通常都是通過增加病人的費用和共付額) ；增加對商品和服務課征的消費稅(包括提高增值稅或銷售稅的稅率或取消減免稅)。不過，高收入國家和發展中國家在財政整頓的重點措施上有些差異：前者最重要的整頓措施是通過養老金制度改革來削減財政支出，通過增加消費稅來增加財政收入；后者主要是通過削減財政補貼和政府工資總額來減少財政支出，通過增加所得稅來增加財政收入。

從財政整頓的效果來看，有研究表明，在財政整頓采取減收減支且減支幅度大于減收幅度的國家，無論是從年均經濟增長率還是從財政赤字率下降幅度來看，財政整頓的效果最為明顯；在財政整頓采取減支增收且減支幅度大于增收幅度的國家，財政赤字率的降低效果最佳，但年均經濟增長率不如前者；而采取增收增支的國家，無論是從財政赤字率的降低上還是從經濟增長速度上來看，都表現出是一種最差的政策措施組合。從財政整頓的收入分配效應來看，最兩年的實證研究表明，過去的財政整頓通常造成收入分配更加不公平，支出型財政整頓比收入型財政整頓的副作用更大。

就我國國家財政狀況來看，在實施積極財政政策的情況下，財政赤字率也沒有超過3%，政府債務率還不到40%。不過，目前雖然進行財政整頓的迫切性沒有那么大，但伴隨著經濟新常態的到來，經濟增長速度下調，財政收入增速明顯放緩，創新驅動戰略既需要結構性減稅又需要增加特定領域支出，再加上具有“棘輪效應”的社會性支出不斷增加，這些都在提醒我們，為了保持未來良好的財政健康狀況，現在就需要決策者參考各國財政整頓經驗，審視可能不利于財政可持續性發展的收支因素并采取相應措施。比如，我國龐雜的財政補貼體系是否需要清理？十余年連續增長的基本養老金標準漲幅是否應該控制？行政性支出除了削減“三公經費”之外是否要控制人員經費支出總額？若要增加財政收入，是否應增加以及如何增加直接稅？諸如此類的問題，亟待深入研究。

就我國地方政府的財政狀況而言，債務可持續性問題已顯露端倪——2015年我國地方政府債務率達到89.2%，已逼近全國人大常委會規定的100%債務率紅線，地方財政整頓應提到議事日程。從國際經驗、我國現行財政體制和財稅制度及其改革前景來看，我國地方財政整頓可能主要通過財政支出、非稅收入和一般性轉移支付收入的調整來實現。

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(本文責編：海 洋)

Fiscal Consolidation Strategy: An Analysis of the International Experience

GUO Jing

(SchoolofFinance,RenminUniversityofChina，Beijing100872，China)

In the aftermath of the 2008 global financial crisis and great recession,substantial fiscal stimulus packages were introduced on a world-wide scale to promote economic activities, but this measure also led to a prevalence of substantial deficits, growing debt, and series of fiscal sustainability issues. To reduce deficit and unwind government debt, many countries have re-initiated fiscal consolidation programmers. This paper summarizes and analyzes the fiscal consolidation strategies and their respective effects of different countries within the past 30 years, and conducts in-depth discussion upon the uniqueness local government fiscal consolidation. This paper is intended to provide reference for the set-up of fiscal consolidation programmes and the available options to the Chinese government.

fiscal deficits；government debts；fiscal consolidation；comparative analysis

2016-10-10

2017-02-24

中國人民大學2015年度拔尖創新人才培育資助計劃。

郭婧(1990—) ，女，河北廊坊人，中國人民大學財政金融學院博士生，研究方向: 財政理論與政策等。

F812.0

A

1002-9753(2017)03-0152-12