當代中國民族區域自治的建設和發展

[摘要] 民族區域自治制度是我國的一項基本政治制度。新中國之所以在民族自治地方實行民族區域自治，其思想理論源于馬克思主義國家學說和民族理論，其社會歷史條件主要是歷史上國家長期統一、中華各民族相依并存，民族分布“大雜居、小聚居”的基本格局，特別是新中國的成立，人民當家作主，為實現民族平等團結奠定根本政治前提。堅持和完善民族區域自治制度，是堅持和發展中國特色社會主義的重要組成部分，是中國特色解決民族問題正確道路的重要內容和制度保障。

[關鍵詞] 民族區域自治； 民族自治地方； 民族區域自治制度

[中圖分類號] D633.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 0529-1445（2017）08-0039-06

我國是一個統一的多民族國家，56個民族共同建設著我們偉大的祖國，并在此基礎上創造和發展了歷史悠久、燦爛豐富的中華文明。在中國革命、建設和改革的偉大歷史進程中，黨把馬克思主義國家學說、民族理論與中國民族問題的具體實際相結合，不斷豐富和發展了中國特色民族理論和民族政策，廣泛而深入地推進民族工作，開辟并不斷拓展具有中國特色解決民族問題的正確道路。這條道路在政治制度上集中表現為堅持和完善民族區域自治制度。70年前，在黨的領導下，內蒙古自治政府成立，內蒙古自治區成為黨領導的民族區域自治發展史上的第一個省一級民族自治地方。新中國成立之后，少數民族聚居區普遍實行民族區域自治，成立自治區、自治州和自治縣等各級各類自治地方，逐步確立民族區域自治制度，并使之成為我國的一項基本政治制度。歷史發展表明，民族區域自治，是黨解決我國民族問題的一條基本經驗，是中國特色社會主義的一大政治優勢。

新中國實行民族區域自治的思想理論基礎

民族區域自治是黨處理和解決我國民族問題的一種政治形式和制度安排。其思想理論來源主要是馬克思主義國家學說和民族理論。黨在推進馬克思主義中國化的進程中，將馬克思主義國家學說和民族理論具體運用到籌建新中國、認識和解決我國民族問題的理論與實踐之中，確立并發展一系列黨對民族、民族問題的基本觀點和政策主張，奠定我國在少數民族聚居區實行民族區域自治的思想理論基礎。

馬克思主義科學揭示人類社會發展規律，確立并發展國家學說，在中央與地方關系上主張地方自治制。民族與國家不同，但二者是歷史地聯系在一起的。恩格斯在《自然辯證法》中就民族的產生問題指出：“從部落發展成了民族和國家”。1列寧則把“自治”作為建立民主國家的一條政治原則，指出：“至于自治，馬克思主義者所維護的并不是自治‘權’，而是自治本身，把它當作具有復雜民族成分和極不相同的地理等等條件的民主國家的一般普遍原則。”1而且，他認為：“民主集中制不僅不排斥地方自治以及有獨特的經濟和生活條件、民族成分等等的區域自治，相反，它必須既要求地方自治，也要求區域自治。”2在籌建新中國的過程中，黨將馬克思主義國家學說特別是關于地方自治制的理論運用到解決新中國的國家結構形式問題上，提出實行民族區域自治政策，并將之寫入《共同綱領》。這是黨在新中國國家結構形式上的一種創新性發展。在國家結構形式上，新中國是單一制的國家結構，同時在少數民族聚居區實行民族區域自治，設立自治機關，行使自治權。民族自治機關具有雙重性，既是實行民族區域自治的機關，又是國家的一級地方政權機關。民族自治地方是在國家統一領導下的地方行政自治，是國家領土完整和主權統一不可分離的組成部分。民族區域自治從產生起就是維護國家的集中統一而反對分裂國家的，既保證了國家的集中統一，又保證了少數民族當家作主，自我管理本地區、本民族的內部事務。

馬克思主義深刻揭示民族產生、發展和消亡的客觀規律，認為民族是一種社會歷史現象，民族問題是社會總問題的一部分。馬克思在《論波蘭》中指出：“要使各民族真正團結起來，他們就必須有共同的利益。要使他們的利益能一致，就必須消滅現存的所有制關系。”民族問題包括民族自身的發展和民族之間、民族與階級之間和民族與國家之間的關系。民族問題在整個社會發展中具有長期性、重要性、復雜性、普遍性和敏感性等特點，解決民族問題，只有在解決整個社會問題的過程中才能逐步實現。

堅持民族平等原則，是實行民族區域自治的重要政治基礎。沒有民族平等，就沒有民族區域自治。在新中國，人民當家作主，各民族一律平等。民族平等，一是在國家政治生活中均有平等的權利和義務，平等參與國家政治生活、管理國家事務和社會事務；二是享有自治權，自主管理本地區、本民族內部事務。

新中國實行民族區域自治的社會歷史條件

新中國實行民族區域自治，是歷史發展的客觀要求。民族區域自治制度適合我國的國情，有利于民族平等、團結和互助。其社會歷史條件主要是：

一是歷史上國家長期統一，各民族相依并存。從整個歷史發展來看，盡管歷經不同社會形態和發展階段，但國家長期以來處于統一狀態，并實行中央集權制。而且，中華各民族在團結和交往中維系著中華文明這一人類歷史上從來沒有中斷過的文明。在新中國成立之前的漫長歷史變遷中，我國各民族之間盡管在一定歷史時期發生過戰爭、存在過民族歧視和壓迫，形成一定的民族隔閡，但歷史發展的主流和總趨勢則是國家統一、民族之間相互交往交流，經濟文化相互依存。特別是近代以來，中華各民族共同抵御外來侵略，黨領導全國各族人民進行反帝反封建的民族民主革命，各民族間休戚與共，結合、凝聚為誰也離不開誰的命運共同體。

二是在自然、歷史、政治、經濟、社會和文化等復雜條件下，民族分布呈現“大雜居、小聚居”的基本格局和特點。其中，有的少數民族，如藏族，世代居住在一個或多個規模不等的區域，也有兩個或兩個以上少數民族長期居住在一起繁衍生息，從而形成以一個或多個少數民族為主體民族的聚居區。然而，我國很少有單一民族的聚居區，即使是比較單一的少數民族聚居區，也大多是幾個民族雜居或交錯聚居。基于此，新中國成立伊始，《共同綱領》在“民族政策”中規定：“各少數民族聚居的地區，應實行民族的區域自治，按照民族聚居的人口多少和區域大小，分別建立各種民族自治機關。”少數民族是否聚居、是否形成聚居區，成為應否和能否實行民族區域自治的社會物質條件，也就是說民族區域自治依托少數民族聚居區而實行，既不是單一的民族自治，也不是單一的區域自治，而是民族自治與區域自治、經濟因素與政治因素的有機結合，離開了少數民族聚居區，民族區域自治便無從實施。

在少數民族聚居區實行民族區域自治，一個重要前提是必須確定新中國到底有多少民族，又是哪些民族。然而，在新中國成立之前，一些民族不被舊中國的統治者承認而隱瞞起來。新中國成立初期，全國匯總上報的民族名稱達到400多個，其中有些是同一民族的不同族稱。1為搞清楚民族成分與分布，新中國成立初期開展了民族識別工作。民族識別就是分析甄別某一族類共同體是漢族還是少數民族，如果是少數民族，那么是單一的少數民族還是其他民族的一部分。民族識別不是代替各民族來決定應不應當成為少數民族或單獨民族，只是提供科學的識別依據，最終由各族體人民來決定。新中國成立前，除漢族和一些少數民族外，我國絕大多數民族處于封建農奴制社會、奴隸社會甚至原始社會后期。但是，如果以民族、部族相區分，則是不利于民族平等和團結的實現的。1953年，中共中央討論《關于過去幾年內黨在少數民族中進行工作的主要經驗總結》時，毛澤東同志指出：“科學的分析是可以的，但政治上不要去區分哪個是民族，哪個是部族或部落。”2我國的民族識別是建立在馬克思主義民族理論中國化基礎上，并在與中國民族的實際相結合中實現的。在民族識別工作中，凡是被確認和甄別為屬于某一民族的，不分人口多少、歷史長短、居住地域大小、社會發展階段和經濟文化發展水平高低，一律稱為民族。民族識別依據的是民族特征，遵循了“尊重民族意愿原則”“名從主人”。這樣的民族識別反映了我國各民族的實際，體現了各民族的意志，是保障民族平等的前提，同時也是實現民族平等的過程，因此是科學的、成功的。通過民族識別，我國到1954年確認了38個民族，到1964年又確認了15個民族，1965年確認了珞巴族、1979年確認了基諾族，由此全國55個少數民族被正式確認并公布。3民族識別為實施民族區域自治提供了科學認識依據和現實依據。

三是新中國成立，人民當家作主，為實現民族平等團結奠定了根本政治前提。近代以來，帝國主義侵略中國，也就侵入了少數民族地區，使整個社會處于半殖民地半封建的狀態。新中國的成立，徹底結束了舊中國一盤散沙的局面和半殖民地半封建社會的歷史，實現了國家獨立、人民解放和中華各民族的團結，開創了中華民族歷史的新紀元。新中國是在黨的領導下，由全國各族人民共同締造的，并且是要實行社會主義制度、建設社會主義國家的，為各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展開辟了廣闊的前景。在社會主義初級階段，各民族之間的共同因素在不斷地增多，但民族特點以及民族差異依然存在。新中國成立以來，黨確立了以民族平等、民族團結、民族區域自治和各民族共同繁榮為主要內容的民族理論和政策，引導我國各民族走上了社會主義道路，大力發展社會生產力，鞏固和發展社會主義新型民族關系，培養和造就了少數民族干部隊伍，加快了少數民族和民族地區發展，走出了一條具有中國特色的解決民族問題的正確道路。

民族自治地方的建立和發展

實行民族區域自治的一個根本問題，就是要在少數民族聚居區建立民族自治地方。新中國成立以來，在建立內蒙古自治區和規范民族自治地方創建的基礎上，通過憲法確立并依法實施民族區域自治，各級各類民族自治地方在全國逐步建立起來。

從行政建制上看，民族自治地方起初一律稱為“自治區”，自1954年憲法頒布以來，根據少數民族聚居地方的民族關系、經濟發展等條件，參酌歷史情況，將民族自治地方確定為自治區、自治州、自治縣（旗）三級。民族自治地方的三級建制，有利于適宜實行民族區域自治的少數民族聚居區建立相應的民族自治地方，一個少數民族可以建立規模不等、層級不同的民族自治地方，也有利于一些少數民族聚居區在一般行政區或其他民族自治地方之中建立較低層級的民族自治地方。據統計，截至1998年年底，我國民族自治地方共有155個，其中自治區為5個、自治州為30個、自治縣（旗）為120個。此外，還有1256個民族鄉。1民族鄉因人口規模和區域面積較少，不宜實行民族區域自治，不屬于民族自治地方，但它比一般的鄉有更多的權利，這是民族區域自治的重要補充。由此，實行民族區域自治的少數民族人口占少數民族人口總數的75%，民族自治地方行政區域的面積占全國總面積的64%。2

從歷史基礎上看，民族自治地方建立自治機關的歷史發展各有其特點。就內蒙古、新疆、廣西、寧夏和西藏等五個自治區來說，建立自治區的政權基礎、社會基礎和民族關系是不同的。民族自治地方的建立可以分為如下情況：

一是從舊中國跨越到新中國。例如內蒙古自治區，由1947年成立的內蒙古自治政府到新中國成立后對其進行行政區劃調整而最終確立。

二是由省制改為自治區制。例如新疆和平解放時繼續實行省制，成立了民族民主聯合政府，隨后在民族區域自治政策的推動下，新疆省內的哈薩克族、回族、柯爾克孜族、蒙古族、錫伯族、塔吉克族等分別建立了民族自治地方。在此基礎上，1955年9月，新疆省第一屆人民代表大會第二次會議召開，撤銷了新疆省制，成立了新疆維吾爾自治區。它以維吾爾族為自治主體民族，原行政區域不變。再如廣西壯族自治區，其成立前本有廣西省桂西壯族自治州，但與壯族為我國人口最多的少數民族的地位不相適應。為此，在各方面充分醞釀協商的基礎上，將廣西省撤銷，于1958年3月召開廣西壯族自治區第一屆人民代表大會第一次會議，宣告成立廣西壯族自治區，并以原廣西省的行政區域為自治區域。

三是在原有民族自治地方的基礎上，經行政區劃調整、合并，成立自治區。如寧夏回族自治區，在其成立前，回族作為在全國分布比較廣的少數民族，卻沒有成立自治區，這與回族在全國的地位實不相稱。當時，回族在甘肅省北部有較為集中的居住區。寧夏回族自治區在原甘肅省銀川專區、吳忠回族自治州、固原回族自治州和涇源回族自治縣、隆德縣的基礎上，于1958年10月召開寧夏回族自治區第一屆人民代表大會第一次會議宣告成立。

四是地方政權由并立到統一，成立自治區。如西藏自治區。西藏地區在和平解放后，原西藏地方政府、班禪堪布會議廳委員會和昌都地區人民解放委員會三權并立，經民主改革，撤銷了原西藏地方政府，解散了昌都地區人民解放委員會，并由西藏自治區籌備委員會行使西藏地方政府職權。之后，班禪堪布會議廳委員會完成其歷史任務而結束。1965年9月，西藏自治區第一屆人民代表大會第一次會議召開，經過八年籌備的西藏自治區正式成立。

民族區域自治的法制建設，保障并推動民族自治地方各方面的建設和發展。《共同綱領》在“民族政策”中規定：“人民政府應幫助各少數民族的人民大眾發展其政治、經濟、文化、教育的建設事業。”新中國在《共同綱領》時期逐步建立或籌備建立起民族自治地方。1952年《民族區域自治實施綱要》規定了民族自治地方的建立及其自治機關、自治權利、民族關系和上級人民政府的領導原則，統一規范化地推動了民族自治地方的建立。1954年憲法，奠定和發展了民族區域自治的法制基礎，確立了民族自治地方的行政區劃和建制，完備了實行人民代表大會制度基礎上的自治機關建設，其中規定“自治區、自治州、自治縣的自治機關可以依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例，報請全國人民代表大會常務委員會批準”，正式賦予民族自治地方制定自治條例和單行條例的地方立法權。改革開放以來，1982年憲法和1984年《民族區域自治法》頒布及其之后的修正，推動民族區域自治全面實現法治化。《民族區域自治法》是民族區域自治的基本法律，根據憲法，從總體上規定了民族區域自治的指導思想和基本原則，從政治、經濟、文化、社會等方面具體規定了民族自治地方的自治權及其如何行使，鞏固和發展了民族自治地方的政治和法律地位，以法的形式確定民族區域自治是國家的一項基本政治制度。

民族自治地方自治機關的職能是領導各族人民集中力量進行社會主義現代化建設，其相對于一般行政區域的政權機關來說，具有如下特殊性。在立法上，“民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例”；在依法行政上，“民族自治地方的自治機關的組織和工作，根據憲法和法律，由民族自治地方的自治條例或者單行條例規定”，“上級國家機關的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實際情況的，自治機關可以報經該上級國家機關批準，變通執行或者停止執行”；在推動地方經濟社會發展上，“有權采取特殊政策和靈活措施，加速民族自治地方經濟、文化建設事業的發展”。我國憲法、民族區域自治法和民族自治地方的自治條例或單行條例，為民族自治地方的社會主義物質文明和精神文明建設奠定了法治基礎，推動了民族區域自治和民族事務治理的法治化建設和發展。

實行民族區域自治，推動各民族共同繁榮發展。鄧小平同志在新中國成立初期就曾指出：“實行民族區域自治，不把經濟搞好，那個自治就是空的。”1新中國成立特別是改革開放以來，中央關心、全國人民支援民族自治地方的建設和發展，各少數民族地區自力更生、艱苦奮斗，實現了民族自治地方從經濟落后走上繁榮發展，實現了經濟社會發展的歷史性跨越。“十二五”時期，西藏自治區經濟總量突破1000億元，人均地區生產總值超過30000元2；內蒙古自治區人均地區生產總值突破1萬美元。32009～2014年，新疆維吾爾自治區的GDP和人均GDP分別實現了年均11.1%和9.8%的高速增長，2014年人均GDP達到了40607元。4改革開放以來，廣西壯族自治區則實現了從全國交通末梢向重要區域性國際交通樞紐、從西南邊陲地區向中國—東盟開放合作前沿和窗口、從人民生活溫飽不足向實現總體小康并朝著全面小康邁進的歷史性跨越。1寧夏回族自治區到“十二五”末，地區生產總值達到2911.8億元，年均增長9.9%，人均地區生產總值達到43805元。2實踐表明，民族區域自治是保障和推動少數民族地區經濟社會發展進步的基本政治制度。

堅持和完善民族區域自治制度，是堅持和發展中國特色社會主義的重要組成部分。黨的十八大進一步確立和闡述了中國特色社會主義道路、理論體系和制度的基本內涵，強調民族區域自治制度同黨領導的多黨合作和政治協商制度、基層群眾自治制度一起，是我國的基本政治制度。黨的十八大部署到2020年全面建成小康社會任務，將“堅持和完善民族區域自治制度”列為“堅持走中國特色社會主義政治發展道路和推進政治體制改革”的重要內容，指出“牢牢把握各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展的主題，深入開展民族團結進步教育，加快民族地區發展，保障少數民族合法權益，鞏固和發展平等團結互助和諧的社會主義民族關系，促進各民族和睦相處、和衷共濟、和諧發展”。當前，民族自治地方正與全國各地一道奮力邁向全面建成小康社會戰略目標。

堅持和完善民族區域自治制度，是以習近平同志為核心的黨中央治國理政新理念新思想新戰略的重要內涵。習近平總書記在2014年9月中央民族工作會議上的講話中指出，堅持和完善民族區域自治制度，要做到堅持統一和自治相結合，堅持民族因素和區域因素相結合。他還就西藏工作提出了“治邊穩藏”戰略思想和治藏方略；就新疆工作提出了五個“團結”和兩個維護的戰略思想，即“要維護民族團結，加強軍政團結、軍民團結、警民團結、兵地團結，筑牢各族人民共同維護祖國統一、維護民族團結、維護社會穩定的鋼鐵長城”。黨中央治國理政新理念新思想新戰略對于民族自治地方統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局具有重大而深遠的指導意義。

黨的十八大以來，堅持和發展民族區域自治制度，保障民族自治地方社會和諧穩定，促進民族團結和經濟社會長足發展。加強對貫徹落實民族區域自治法配套法規的建設，具有中國特色民族法律法規體系逐步健全和完善。以提高素質、改善結構為重點，加強了少數民族干部隊伍建設。民族自治地方發展社會主義協商民主，開展協商民主的體制機制建設和實踐活動，充分發揮了統一戰線和協商民主在民族區域自治中的重要作用。進一步推進西部大開發戰略，深化援藏、援疆工作，推進城市和散居地區的民族工作，大力扶持特困少數民族、人口較少民族、邊疆少數民族加快發展。圍繞民族自治地方特殊社會矛盾，依法防范和打擊民族分裂勢力、宗教極端勢力、暴力恐怖勢力，堅決維護民族團結和祖國統一。在經濟全球化、市場化、新型工業化、城市化和信息化的推動下，中華各民族廣泛而深入地交往交流交融，社會主義民族關系不斷鞏固和發展，中華民族偉大復興展現出越來越近的光明前景。

[參考文獻]

[1]馬克思恩格斯選集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1995.

[2]國家民族事務委員會.中國共產黨關于民族問題的基本觀點和政策（干部讀本）[M].北京：民族出版社，2002.

（作者簡介：宋月紅，中國社會科學院當代中國研究所理論研究室主任、研究員、博士生導師）

責任編輯 / 申 潔