深化首都服務業供給側改革的若干建議

2017年3月至5月，由市政協經濟委牽頭，城建環保委、教文衛體委、社法委參與，聯合民革市委、民盟市委、民建市委、民進市委、農工黨市委、致公黨市委、九三學社市委、臺盟市委、市工商聯、市經濟與社會發展研究所組成聯合調研組，圍繞“進一步深化服務業供給側改革，不斷提升生活性服務業品質”，對生活性服務業中的家政和便民服務、健康和養老服務、社區治理和物業服務、文化和旅游服務等四大方向、八個領域進行了深入調研。

調研組認為，生活性服務業品質是首都城市發展水平的重要標志，是城市魅力和文化內涵的重要體現，是城市有效運行、更加宜居的重要保障。近年來，特別是《北京市提高生活性服務業品質行動計劃》實施以來，北京市在促進生活性服務業品質提升方面做了大量工作，取得了積極成效。一是規范化程度有所提升。在全國率先初步建立了包括蔬菜零售、家政、社區商業便民服務綜合體等11個行業（業態）標準規范體系；政府部門、行業協會、企業多方參與的多層次從業人員培訓體系逐步完善。二是便利化程度普遍提高。城六區實現蔬菜零售、家政服務、早餐等8項基本便民服務社區全覆蓋，其他區覆蓋率提高到50%以上。三是行業連鎖化、品牌化程度逐年上升。全市基本便民商業網點連鎖化率達29.5%，比2015年底提高了5.2個百分點；慶豐包子鋪、護國寺小吃、好鄰居便利店等品牌化網點覆蓋率不斷提高。四是商業模式創新步伐不斷加快。由16家企業組成的北京老字號網上專區在京東商城上線，王府井百貨、金源新燕莎MALL、菜百等傳統商業企業依托電子商務轉型升級成效初顯。

綜合實地調研、專題座談以及市民問卷調查結果分析，調研組認為，當前北京市提升生活性服務業品質工作主要存在四個方面問題：一是政府部門對生活性服務業發展的統籌協調力度與建設和諧宜居之都的目標要求不相稱。相關部門對提升生活性服務業品質的重要性認識需要進一步提高，統籌協調力度需要進一步加大，部門之間的相互配合需要進一步加強，行業多頭管理、條塊分割問題需要認真解決。二是政策法規、行業標準等制度供給與社會對生活性服務業品質提升的要求不相稱。隨著居民生活水平不斷提高，居民對服務標準和質量的要求日益提高，生活性服務業領域的投訴和糾紛增多，相關的法律法規、服務標準等亟需修訂和完善。三是生活性服務業品質與城市經濟社會發展的總體水平不相稱。有效供給與有效需求不平衡，生活服務的豐富度、便利性、品質化三者之間不匹配，公共服務供給與居民需求對接還不充分；生活性服務業市場主體“小、散、亂”現象普遍存在，缺少具有品牌影響力和競爭力的龍頭型企業。四是生活性服務業從業人員的素質與廣大群眾期望獲得高品質服務的需求不相稱。從業人員“三低三高”問題突出（文化水平低、社會地位低、收入水平低，平均年齡高、勞動強度高、流失率高）；人才培養體系建設不完善，從業人員專業化、職業化水平低，難以提供居民群眾所需要的服務內容。

在綜合研究分析的基礎上，聯合調研組對“進一步深化服務業供給側改革，不斷提升生活性服務業品質”提出以下建議：

一、加強統籌協調，加快形成促進生活性服務業品質提升的工作合力

1.提高認識，切實處理好提升生活性服務業品質的五個關系

提升生活性服務業品質，本質上是對習近平總書記關于“建設一個什么樣的首都，怎樣建設首都”重要部署和要求的具體落實，是增強首都城市服務保障能力的重要內容。要從國家和人民需要一個什么樣的首都高度，來認識和把握提升生活性服務業品質工作的重要性，把促進生活性服務業品質提升作為貫徹落實習近平總書記兩次視察北京重要講話精神、不斷提升首都城市發展品質、開啟建設國際一流和諧宜居之都新航程的重要實踐。

生活性服務業涉及面廣、政策性強，提升生活性服務業品質工作應處理好以下五個關系：一是處理好政府與市場的關系。合理劃分政府與市場的職責邊界，強化政府在規劃引導、標準引領、政策支持、資金扶持、市場監管等方面的責任，推動建立“統一開放、競爭有序、保障充分”的生活性服務業市場體系，最大限度調動市場主體的積極性和創造性，增加服務供給，豐富服務種類。二是處理好管理與服務的關系。轉變“重管理、輕服務，重審批、輕監管，重設施、輕環境”的慣性思維，深入推進“放管服”改革，促進簡政放權、放管結合、優化服務三者有機結合，為生活性服務業發展營造良好環境。三是處理好基本服務保障與滿足多層次消費需求的關系。高度重視生活性服務業的經濟和社會雙重功能特征，加快構建以政府為主提供基本服務保障、以市場為主滿足多層次消費需求的生活性服務業發展格局，政府的基本服務保障要向社會弱勢群體傾斜。四是處理好均衡服務與品質提升的關系。北京市生活性服務業在市區與郊區、城市和農村、新建小區和老舊小區之間發展不平衡，發展水平差異大，建議把“補短板、促均衡”工作與品質提升工作緊密結合起來，因地制宜，切實加強對生活性服務業發展的分類指導。五是處理好疏解整治與便民提升的關系。把提升生活性服務業品質工作與疏解非首都功能、疏解整治促提升專項行動等當前市委、市政府推進的重點工作緊密結合，加強統籌、規劃和引導，確保功能疏解與保障民生協調并舉、同步推進，努力實現城市環境改善和生活性服務業品質提升的雙重目標，讓人民群眾擁有更多更直接的獲得感。

2.強化統籌，著力健全提升生活性服務業品質工作協調推進機制

提升生活性服務業品質工作涉及多個政府部門和不同層級的政府。一是建議在現有“提高生活性服務業品質工作小組”的基礎上，建立部門聯席會議制度，明確牽頭責任單位，強化行業主管部門的責任落實，加強聯席會議成員單位之間的配合、協調與問責，組織開展涉及生活性服務業品質提升的綜合性、長遠性重大問題研究，聯合開展生活性服務業市場需求摸底調查，促進服務供給與需求精準化對接，共同推動制定和完善規劃計劃、行業標準、市場監管等相關法律法規和政策措施，提高政策制定和執行的協同性，防止工作部門化、碎片化。二是應狠抓落實，進一步健全市、區、街道（鄉鎮）、社區（村）四級聯動工作機制，細化工作內容，明確各自責任分工，按照職責分工組織落實本區域提升生活性服務業品質的各項措施。

3.深化街道、社區管理體制改革，推動工作重心下沉

一是努力提高街道辦事處的公共服務承接能力。進一步明確和強化街道落實政府提升生活性服務業品質相關政策的責任，探索建立街道政務服務中心協同辦理機制，對口市、區兩級行政機構和事權職責，逐步實現公共服務事項在全市各街道辦事處通辦，推進相關事項落地，為群眾提供便利。推進街道下屬的社區服務中心采取公助民營、特許經營、政府采購等社會化改革方式，鼓勵和支持社會組織承接運營社區服務事項。二是進一步增強社區服務功能。建議按照“有利于加強社區服務和管理、有利于居民自治”的原則，適當調整和優化現有社區規模；加強社區居委會建設，以滿足居民需求為導向，以豐富服務內容為重點，把居委會建設成為連接社區居民需求和服務供給的紐帶。

4.充分發揮社區黨組織作用，完善社區治理模式

一是充分發揮基層黨組織在社區建設中的作用，形成以社區黨組織為核心、社區居委會為依托、社區服務站為平臺、業主委員會為支撐、社區單位和社區居民共同參與的社區治理新格局。二是充分發揮社區黨員在社區治理中的帶頭作用，通過開展社區黨員志愿服務等活動，帶動社區居民廣泛參與社區治理活動。三是引導建立由居委會、業委會、物業公司等主體共同參與的社區治理聯席會議制度，對社區治理過程中遇到的重要問題或事項及時溝通協調，共同研究解決方案，共同督辦落實，確保社區問題能夠得到及時解決。

二、優化制度供給，加快建立健全有利于生活性服務業品質提升的政策和標準體系

5.進一步深化“放管服”改革，營造生活性服務業發展的良好環境

一是開展跨行業、多業態生活性服務企業注冊登記審批試點，探索“一照多址”“一址多照”改革，支持優勢企業跨地區、跨行業經營，培育和發展一批具有綜合服務功能的大型企業集團或產業聯盟。二是積極探索新型服務方式和服務形態，鼓勵和引導生活性服務業企業利用“互聯網+”、大數據等技術手段提高服務的精準化、智能化水平，實現服務品質的跨越式提升。三是有序探索在符合條件的便利店（超市）搭載多種服務業態，促進便民服務多樣化、多模式整合發展。四是開展生活性服務業企業動態監管與分級管理試點，強化政府事中、事后監管職責。五是統籌建設全市統一、互聯互通的生活性服務業企業誠信信息管理平臺，推進行業誠信建設。

6.加大政策支持力度，發揮財稅、金融政策的引導作用

一是落實《國務院辦公廳關于加快發展生活性服務業促進消費結構升級的指導意見》精神，研究制定市級層面加快促進生活性服務業品質提升的實施意見，加強政策銜接，更好發揮政策集成和協同效應。二是進一步擴大生活性服務業發展基金規模，強化基金的公益性特征，加大對生活性服務業企業轉型發展的引導和支持力度。三是優化調整生活性服務業企業稅收政策，解決“營改增”后部分領域企業稅負加重問題；研究制定跨區連鎖企業納稅分配辦法，探索實行“統交分賬”方式，鼓勵生活性服務業企業連鎖化發展。

7.加強行業標準和統計體系建設，提高生活性服務業科學化管理水平

一是按照與現代化、國際化接軌的要求，加快制定完善家政服務、物業管理等生活性服務業重點領域的行業標準，實施生活性服務業企業標準化示范工程，提高行業發展規范化、標準化水平，創建知名服務企業品牌。二是加強生活性服務業統計監測，盡快完善生活性服務業統計制度和指標體系，建立行業主管部門統計調查制度，形成政府統計、部門統計和行業統計互補的生活性服務業統計調查體系，提高統計數據的準確性和及時性，為政府決策提供數據支撐。

三、聚焦重點領域，著力解決好生活性服務業發展中存在的突出矛盾和問題

8.強化示范引領，促進家政服務業規范化發展

針對家政服務龍頭型企業缺乏、從業人員隊伍不穩定等問題，建議：一是加大家政服務龍頭型示范企業培育和宣傳力度，支持和鼓勵示范企業通過資源整合或加盟連鎖等方式，增加服務網點、完善服務網絡，實現規模化、連鎖化、品牌化經營。二是鼓勵發展員工制家政服務企業，研究制定員工制家政服務企業的社會保險補貼、專項資金和引導資金、職業技能培訓和鑒定、宣傳推廣等支持政策，促進中介制家政服務企業向員工制家政服務企業轉型。三是建議與兄弟省市合作建立家政服務勞務輸送基地，穩定家政服務從業人員供給。

9.切實保障基本便民商業服務設施配置，提高“一刻鐘社區服務圈”建設水平

針對便民商業網點選址難、審批難等問題，建議：一是建立商務、規劃國土、住建、發改等多部門聯動工作機制，嚴格落實《國務院關于深化流通體制改革加快流通產業發展的意見》中關于“新建社區商業和綜合服務設施面積占社區總建設面積的比例不得低于10%”的要求，確保新建社區商業配套設施與住宅建設同步實施、同步驗收、同步交付使用。二是把非首都功能疏解與完善城市基本公共服務、提升群眾生活質量結合起來，按照“疏補同步”的原則，在積極推進非首都功能疏解的同時，支持老舊小區利用疏解騰退空間、原有鍋爐房等存量公共空間建設和補充便民商業網點，確保市民生活的便利性。三是建議修訂完善新增產業的禁止和限制目錄，對蔬菜零售、便利超市等基本便民商業服務的行業（業態）預留政策空間，解決便民商業網點的審批難問題，保障基本便民商業服務需求。

10.完善社區養老服務設施，提高居家和社區養老服務便利性

針對居家和社區養老面臨的醫養與護理便利性不足、養老設施不健全等問題，建議：一是增加社區養老服務設施供給，加強資源整合和利用，推廣公辦民營、公建民營模式，促進政府與社會資本合作，通過政府購買、置換、租賃、閑置資產收回，以及規范新建小區養老設施的建設、移交與管理工作等方式，無償或低價交由社會力量運營并提供運營資助，緩解城市新建小區養老服務設施配建不夠、老舊小區設施嚴重不足、農村地區設施缺乏等問題。二是努力改善居家養老條件，積極探索“自愿申請、免費安裝、有償使用”模式，加快老舊小區加裝電梯步伐；以托底保障對象及高齡、失能、半失能老年人家庭為重點，推進老年人家庭適老化改造；發揮政府引導作用，依托社區和社會機構，加大物聯網等技術應用，提高養老設施智能化水平。三是加快養老照料中心從單一照料功能向綜合性養老服務平臺轉變，為社區居家養老提供專業護理、應急救助、精神慰藉、老年助餐、適老設施改造等服務。四是進一步豐富居家養老老年人的精神文化生活。通過社區老年課堂、老年書畫學習班等方式為老年人提供類型多樣的文化供給；鼓勵和引導志愿者定期為老年人提供精神慰藉。五是引導建立“以老助老”服務機制。樹立老年人不是“病人”是資源的認識理念，鼓勵和引導老年人在力所能及范圍內進行互助服務，推進融合式的共享服務。

11.加快醫養結合制度創新，提高健康養老服務水平

針對看病難、看病貴等直接關系老年人幸福感和獲得感的問題，建議：一是以加大社區醫療衛生體系建設、推進醫藥分開等醫藥衛生體制改革為契機，促進養老服務與醫改相結合，滿足醫養結合需求，提高老年人養老健康保障水平。二是積極探索建立社區衛生服務機構與養老照料中心、養老服務驛站等基層養老服務設施連貫一體的服務機制，鼓勵社區衛生機構開展居家上門醫療服務和建立家庭病床，為居家和社區養老人群提供連續性的健康管理服務、及時的醫療和專業護理服務。三是研究建立符合市情實際的長期照護社會保險、長期照護商業性保險、大眾互助保險等多種老年照護保險模式。支持、引導商業保險機構開發長期護理保險，為失能老年人提供長期護理保障。四是樹立健康管理理念，倡導全民健身。加強市民健康教育，提高群眾健康意識和素養；進一步完善社區體育健身配套設施，營造全民健身的良好環境。

12.探索完善業主委員會職能，依法保護業主權利

針對業主委員會成立率不高、業主維權難等問題，建議：一是切實提高對業委會重要性的認識，把業委會建設納入政府部門考核，推動符合業委會成立條件的小區盡快成立業主大會和業主委員會，提高業委會組建率。二是探索建立業主大會法人登記制度，明確業委會的法律地位；建立健全業委會規章制度，提高業委會工作的制度化和規范化水平。三是重視業委會培訓工作，通過政府購買服務等方式，加大對業委會主要負責人的法律法規和專業知識能力培訓力度，提高業委會履職能力。四是加強社區黨組織對業委會的指導、服務和監督，在有條件的業委會設立黨組織或黨小組，鼓勵和支持符合條件的社區黨組織成員通過規定程序兼任業委會成員。

13.加大監管力度，提高物業服務和管理水平

針對物業服務質量不高、服務內容和標準不清晰等問題，建議：一是進一步完善法律法規，將《北京市物業服務和管理條例》列入人大近期立法計劃，突出物業企業的服務理念，建立健全物業服務準入機制，使業主、物業公司、開發商和政府部門各方行為有法可依，促進物業服務和管理法制化、標準化。二是健全政府部門、居民自治組織和行業協會“三位一體”的物業服務監管體系，強化物業服務行業監管，建立全市統一的物業服務企業信息管理平臺，及時公開物業服務標準和服務價格信息，依法向社會提供信息查詢服務，為業委會與物業企業協商服務標準和價格提供參考依據。三是促進物業服務企業轉型發展。推動物業服務企業整合、改制、兼并和重組，形成一批具有較強競爭力、較大規模的物業服務企業；加快培育專業物業服務市場，引導規模小的物業服務企業走專業化發展道路；探索物業管理增值服務新業態和多元發展新模式，引導和鼓勵物業企業將服務鏈向社區服務、居家養老等領域延伸，不斷提升綜合服務能力，滿足居民多樣化需求。

14.加大基層公共文化事業支持力度，增強社區文化引領能力

針對基層文化設施不足、市民文化活動參與度不高等問題，建議：一是加快完善基層公共文化設施。建議以社區文化活動中心、社區圖書館等設施為重點，按照因地制宜、試點先行的原則，加快補齊基層公共文化硬件設施短板；推動鄉鎮（街道）綜合文化中心，行政村（社區）綜合文化室面積設施達標；依托居委會建設漂流書亭，倡導居民把自家閑置書籍提交漂流書亭供大家共享，培養居民閱讀習慣。二是打造惠民文化消費季“升級版”，將為期3個月的文化消費季改為常年活動，讓人民群眾能夠隨時享受到惠民文化消費活動帶來的便利，塑造北京惠民文化消費品牌。三是以培育和踐行社會主義核心價值觀為根本，大力弘揚中華優秀傳統文化，培育心口相傳的社區精神，增強居民對社區的認同感、歸屬感、責任感和榮譽感，通過納入社區居民公約等方式，引導居民將社會主義核心價值觀內化為精神追求，外化為自覺行動。

15.切實改善旅游消費環境，加快提升市民休閑旅游品質

針對市民休閑旅游產品有效供給不足、服務品質不高等問題，建議：一是盡快出臺落實《國土資源部住房和城鄉建設部國家旅游局關于支持旅游業發展用地政策的意見》中關于“農村集體經濟組織可以在符合規劃的前提下將土地通過自辦、入股、流轉等方式支持鄉村旅游發展”規定的實施細則，鼓勵利用農村宅基地、農林地、集體土地完善鄉村旅游特色村的道路、廁所、停車場、垃圾處理、污水處理、信息網絡等基礎設施和公共服務配套設施建設。二是以貫徹落實《北京市旅游條例》為契機，加快研究制定促進民宿旅游規范發展的指導意見，以及工商登記、消防、衛生等相關配套管理辦法和行業服務標準，促進民宿旅游經營依法合規、管理有據可依。三是加強民宿旅游行業監管。建立旅游、工商、公安、消防、衛生等相關主管部門聯動機制，加強對民宿旅游日常活動的服務指導和監督管理；鼓勵成立民宿協會，提升行業自律管理及服務水平。四是建立連鎖餐飲企業進景區支持政策，鼓勵和引導品牌連鎖餐飲企業在旅游景區新開門店，提升旅游餐飲服務水平，使市民在景區也能體驗到高品質、高水準的餐飲服務。

四、重視人才培養，促進生活性服務業專業化、職業化發展

16.強化專業人才培養，將生活性服務業人才培養納入國家教育體系

加強專業化人才培養，將生活性服務業人才培養工作納入首都專業技術人才中長期規劃并抓好落實。支持和引導有條件的市屬高等學校、中等職業學校增設家政服務、社區治理、物業管理、養老護理、健康服務等相關專業，建立完善的學歷教育體系，切實滿足各層次人才教育需求，源源不斷地為生活性服務業發展提供高水平的專業人才。

17.加強職業技能培訓，提升從業人員素質

一是建立健全生活性服務業從業人員職業技能培訓制度，將家政服務、養老護理等領域的人才培訓納入政府采購項目，依托各類職業院校和培訓機構，采取財政資金補貼等方式，引導從業人員參加職業技能培訓。二是加快建立社區衛生服務人員崗位培訓制度，加強政策引導，切實解決社區醫療護理人才短缺問題。三是鼓勵和引導有條件的家政服務機構與高等院校、職業技術院校開展校企合作，建立家政服務人才培養基地和實習基地，定期組織開展從業人員專項技能培訓。四是探索符合生活性服務業行業特點的職業資格鑒定和考核制度，規范職業資格證書和專項能力證書發放管理。

18.完善從業人員激勵機制，提高職業榮譽感和自豪感

一是建立健全有利于生活性服務業從業人員成長成才的培養、評價和激勵機制，推動形成勞動、技能等要素按貢獻參與分配的機制。二是暢通社區工作人員職業發展渠道，借鑒大學生村官政策，在黨政機關招錄、事業單位招聘時，定向招錄或優先錄用優秀社區工作人員。三是建立社會認可的職業、職稱評價體系，提升從業人員的社會地位。在勞動模范、三八紅旗手等榮譽稱號的評選活動中，提高養老、家政等行業基層員工和外地員工參選比例，增強職業榮譽感和自豪感。

責任編輯 / 沈 聰