維也納城市治理經驗對北京的啟示

[摘要] 維也納作為歷史文化名城，首都設施在更新換代的同時，面向科技、面向綠色進行了多年探索。通過對城市老舊基礎設施的更新、道路與功能區的再規劃，使古老而擁擠的維也納煥發出新的魅力，而完善的基礎配套與宜居的環境也是維也納散發恒久魅力的關鍵。北京市在首都治理中可以借鑒維也納的成功治理經驗。

[關鍵詞] 首都治理； 城市規劃； 氣候計劃； 維也納

[中圖分類號] C912.81 [文獻標識碼] A [文章編號] 0529-1445（2017）08-0095-03

位于多瑙河畔的維也納，先后是神圣羅馬帝國、奧地利帝國、奧地利共和國的首都，同時也是奧地利共和國九個聯邦州之一，是奧地利最大的城市和政治中心。在2016年全球最適合居住城市報告中，維也納排名第二位。這座被譽為“音樂之都”“文化之都”“建筑之都”的城市，在現代化治理中體現出非凡魅力，正在成為“宜居城市”“智慧城市”“未來城市”的典范。

維也納城市治理經驗

近年來，全球氣候變暖、交通擁堵、垃圾污染、城市建筑更新等問題日益成為城市治理的主要議題。從1999年起，維也納就一直在為環境治理努力，先后實行了兩個大型氣候保護計劃，至2010年，維也納一直高居全球最宜居城市榜單。優渥的地理環境及氣候條件，使得維也納具有獨特的優勢。優美的環境，良好的治安，穩定的社會環境，便捷、高效的基礎設施，這些都是宜居城市必不可少的元素，維也納不僅將這些元素囊括其中，更在不斷尋求提升。

一是不斷更新、改造、完善城市基礎設施。維也納位于多瑙河沿岸，其適宜的氣候、宜居的環境很大程度上得益于多瑙河的滋養。水系統的管理一直是城市治理的重點。到2020年，維也納政府預計將投入13億歐元用于城市基礎設施項目。重點關注飲用水供應、廢水管理和能源供應等關鍵服務領域，其總投入比將與首都經濟增長率保持正相關。加大對基礎設施的投入，不僅能夠創造就業機會，而且能夠使維也納更加適應未來的發展方向，保證居民高品質的生活和城市生態標準。在排水系統改造方面，維也納對供水系統的總投資每年約5000萬歐元。從2003年起就逐步對城市排水管網進行改造更新，維也納供水廠協調了城市龐大的供水網絡恢復，全程3000公里的水管，每年更新或修復約30公里管道。城市水道采用國際公認的六柱模型，包括網絡信息系統、綜合網絡監測、計算機輔助評估、促進無溝槽恢復方法的措施等，通過與其他供應商協作，強調主干道基礎設施配套。提高對水流量的實時監控與協調控制能力，并與氣象局緊密合作，提前預警雨水天氣，調整全系統內的排水閘管控。在管道改造方面，采用無切割管道修復替代常規開放切割方法，在修復過程中不需要挖掘大規模的溝渠，既節省施工時間，又能最大限度地減少由于道路施工造成的交通擁堵，并顯著降低成本。適應氣候變化新形勢，著重做好排水與防洪工作。下水道系統也是這座歷經千年的首都所面臨的難題，老舊的下水道官網排放能力不足。由于氣候變化，引發的極端天氣增多，大雨和洪水在維也納更為頻繁。在新的下水道修復方案中，專家評估了維也納所有下水道的修復現狀，在6年內分析了總長2400公里的下水道。政府投資了3000萬歐元打造長90米、寬45米、深7米的應急儲備池和兩條污水管道；政府還為維也納提供1000萬歐元的額外防洪措施經費，用于改造現代化的廢水基礎設施和下水道網絡更新。首都第10區和第23區將打造三個新的地下水庫，可容納1200萬升雨水。

二是解決能源問題為首都規模擴大做好充分準備。投資基礎能源供應網絡，到2020年，維也納現代電力的投入將達到10億歐元。該市的公共事業網絡運營商致力于確保維也納及其他地區安全可靠的能源供應，是維也納最可靠的能源供應商之一，其供應安全性為99.99%。該公司共計經營和維護電力電纜23000公里、煤氣管道4670公里、區域供熱網絡1200公里、光纖電纜2000公里，用戶多達160萬人。到2020年前，電力、煤氣和遠程供熱將成為城市熱點，預計能源網絡的修復將耗費6.5億歐元。其中地下線U4的大規模現代化將投入約2000萬歐元，遠程供熱系統將投入約4800萬歐元。此外，通過科研成果轉化為綠色能源技術，將為可再生能源的整合提供必要支持，而基礎能源網的建設也能為可再生能源準備好續用網絡。拓展清潔能源的使用，維也納擁有現代化的沼氣廠，每年從22000噸廚余垃圾中生產生物甲烷。沼氣進入城市的常規天然氣供應網絡，可以減少約3000噸的二氧化碳排放，為減緩氣候變化作出積極貢獻。此外通過經營所謂的公民太陽能發電廠也達到了相同的效果。到目前為止，這些綠色電廠中有23家已經連接到維也納網絡的一般能源供應網絡。1

三是便捷的公共交通與城市混合功能建設奠基城市長遠發展。首先，著力提升公共交通承載量。這個歷史悠久的城市擁有四通八達的地鐵和地面公交系統，像毛細血管一樣遍布全城的步行網絡和城市空間。維也納的道路改造向世界證明，傳統的城市形態和路網結構，輔以精細化的“修修補補”式的城市規劃，建立起適當的體系，在維持傳統城市適宜步行特點的同時，也能很好地滿足當代城市的交通需求。道路交通管理局管理維也納約6800條主要道路，合計2800公里左右，同時負責721項道路改造工程與9548項道路挖溝工程。在2015年維也納市政府推出的2025年城市發展規劃中，維也納希望私家車出行的比例從目前的27%降低到20%。與此同時，使用公共交通、自行車等環保交通工具出行的比例上升到80%。其次，打造混合功能城市規劃。維也納對每個城區都規定了功能混合的指標要求，并對每個特定的城市設計區域進一步詳細規定，避免單一功能的大面積開發對城區造成的不良影響。政府對“社會保障住宅”比例進行規定，要求在每個城市區域，包括那些最昂貴的區域，都必須配備一定社會保障住宅。這類住宅由國家出資建造，提供給具有本國國籍的低收入人群租賃或購買。這就保證了規定覆蓋的城區有足夠量的居民，且居民社會階層組成是混合的。 2

四是鮮明城市定位與主題產業繁榮城市文化。音樂之都維也納，人們到這來就是為了尋找世界音樂大師們的歷史足跡和藝術回音。維也納宮廷愛樂樂團巡演世界，創造著巨大的社會效應和市場價值，成為維也納主題產業標志之一。維也納城市的主題文化為 “世界音樂”城市主題文化，音樂使這座城市散發著無窮藝術的魅力。海登、莫扎特、貝多芬、舒伯特、勃拉姆斯、約翰·施特勞斯的音樂，讓全世界的游人永遠癡迷。每年維也納的新年音樂會成了這個城市最響亮的品牌。規模盛大的維也納國際文化節，更是把全世界的藝術家都吸引到了維也納，音樂在這個城市變成了巨大的文化產業和人文資源。主題文化也帶動了城市旅游，使維也納永遠處于 “世界音樂”城市主題文化的魅力之中。

維也納城市治理對北京的啟示

一是制定城市氣候保護計劃與法律，引領未來城市建設。借鑒維也納城市治理經驗，由政府統一發布京津冀城市氣候協同保護計劃，為首都城市圈建設提供長遠的氣候保護目標與合理的配套改革措施。明確北京在未來京津冀一體化城市圈建設中的重要功能，將綠色環保、節能減排作為計劃焦點，形成政府、企業、社會、居民等多元參與，為實現氣候保護計劃、造福子孫后代貢獻最大力量。完善相應的法律法規，按照中央“黨政同責、一崗雙責、終身追責”要求，厘清落實各級黨委政府屬地責任和有關部門環保責任，建立健全考核評價和責任追究機制。構建企業環境信用評價制度，將企業環境行為納入社會信用體系。

二是引入市場機制，為公共服務提供多樣化、專業化選擇。在道路修建、供水系統改造與維護及能源可持續利用等領域，市場都能為政府提供更加多樣化、專業化的選擇。隨著科技的不斷進步，部分企業在核心技術創新、提供定制化解決方案等方面已可以承擔公共產品的供給功能。在引入市場機制后，明晰責任主體、招投標規范與競爭機制建設，政府可以站在更宏觀的層面為公民提供優化的公共產品選擇。北京市已在環衛、金融、交通等領域引入市場化服務，目前由互聯網衍生出的摩拜、OFO等共享單車，已普遍取代政府提供的公共交通出行自行車系統，這也代表未來城市基礎設施發展的共享趨勢與市場化趨勢。

三是明晰功能定位，提升文化創意產業發展。北京是中華民族優秀傳統文化和現代文明的窗口，也是我國文化人才、文化設施、文化企業總部和文化產業資本最集中的地區，具有發展文化創意產業的雄厚基礎和絕佳條件。在歷史長河中經久不衰的萬里長城、紫禁城、頤和園、圓明園、胡同文化等都是北京特有的城市名片。隨著文化創意產業的興起，古老的故宮也煥發出新的活力。文化創意產業聚焦城市內涵，是展示城市人文魅力的最好方式。在當下文化創意品牌野蠻生長的情況下，政府應明晰首都在未來城市建設中的功能定位，以“內容為王”提升產業發展質量，打造具有國際影響力、體現“北京文化”“北京創新”的文化產業鏈條，打造主城區優質文化產業的集聚效應，優化產業定位，促進文化與科技、金融、制造業、旅游休閑業等產業的融合發展能力。

通過對維也納城市治理的研究可以看出，從城市對未來問題的關注到城市基礎設施建設、能源供應網的整體布局到公共交通與城市規劃的協調部署措施，都圍繞氣候保護計劃穩步推進，在京津冀一體化的首都城市圈建設目標要求下，北京作為首都的城市功能趨于成熟，首都需要將目光投向未來，政府決策應傾聽社會意見，力求達成行動計劃的共識，應以行動計劃為導向，協調各方發展理念，將未來城市建設落實為可實現的目標，在公共服務的選擇上，面向科技、面向市場、面向未來，將可持續理念貫徹至城市每個角落。

[參考文獻]

[1] 盛鳴.維也納城市戰略規劃對我國的啟迪[J].國外城市規劃，2006（1）.

[2] 李健.維也納以智慧城市框架推動綠色城市建設的經驗[J]. Environmental Protection，2016（44）.

（作者簡介：張小慶，外交學院博士研究生）

責任編輯 / 高 斌