戶籍制度改革執行偏差的表現及對策研究

摘 要：當前我國地方政府在執行戶籍制度改革時出現不同的偏差行為。為提升戶籍制度改革的執行效能，我國戶籍制度改革應從制度上合理劃為中央和地方事權問題，建立科學合理的政策體系，擺好全局與局部的關系，加強監督，共同推進戶籍制度改革的貫徹落實。

關鍵詞：政策執行 行為偏差 戶籍制度改革

一、戶籍制度改革

戶籍制度是中國最重要的人口管理制度。目前我國不斷深入推進戶籍制度改革，取消農業戶口與非農業戶口的區別，統一登記為居民戶口，對于提高社會公共服務均等化，實現城鄉一體化，推動城鎮化進程具有重要意義。然而在實際改革過程中，還存在著許多問題，如涉及到核心利益時，改革的主動不夠；戶籍制度與公共福利的掛鉤及所產生的差別待遇等。

二、戶籍制度改革執行偏差的表現

1.替換性執行。戶籍制度改革是從城鄉二元體制到城鄉一元體制的關鍵一步，有利于加快我國的城鎮化進程，重新調整利益分配格局，同時對于個體的就業、消費、升學等方面也有重要的影響。由于各地情況不同，地方政府在落實戶籍制度改革中的靈活性較大，戶籍又與社會福利掛鉤，導致部分地方政府財政支出加大，社會公共風險增加等問題。地方政府在落實戶籍制度改革中用積分制代替準入制，設置不合理門檻，農民市民化難度大。特別是北京、上海等特大城市，在政治、經濟、教育等福利上有一種優越感，對外來人口形成政策壁壘。這種借助戶籍制度改革政策形成的地方保護主義，違背了政策制定的初衷，不利于促進社會公平與公正，實現改革紅利共享。

2.選擇性執行。戶籍制度改革涉及利益的重新分配，觸及了部分利益團體的利益。在實際貫徹執行過程中，一些地方政府和部門自行“變通”，對政策的實質精神或部分內容有意曲解，規定了一些原政策沒有的內容，使得政策向高端人才和既得利益團體傾斜。還有些地方政府利用與戶籍制度改革相配套的保障性住房政策，產生征地補償利益沖突。同時，涉及土地問題時，地方政府多采取“模糊處理”。雖然中央規定不得以退出土地承包經營宅基地使用權、集體利益分配權作為農民進城落戶的條件，農民原有的土地承包經營權等并沒有得到解決，國家的戶籍制度改革依然有很長的一段路要走。

3.象征性執行。政策執行應維護政策的權威性與嚴肅性，但在政策執行過程中，有些執行機構和人員有意不執行或變相不執行，有的只是采取象征性的執行措施，甚至抗拒執行。從長期看，地方政府必然可以從戶籍制度改革中獲取紅利。實際上，地方政府是改革中的成本支付者，短期內并不能實現紅利共享，這就產生了激勵不相容的問題。實際上，政府一方面需要引進外來人口進行城鎮化建設，另一方面又不愿為其承擔額外的社會公共福利和社會保障等責任。地方政府在具體落實戶籍制度改革中擁有很大的自由裁量權，執行機構和人員的本位主義與地方利益，使得政策執行主體傾向于選擇利益最大化的執行方案。為達成中央下達的政策目標，地方政府搞分配指標，層層加碼，改革很可能由于地方政府的強勢流于形式或退化。

4.附加性執行。在政策執行過程中，執行主體常附加些原政策沒有的內容，把不可行的事情變成可行的事情，影響了政策目標的實現，即所謂的“土政策”，打著貫徹上級政策要結合實際的旗號，自立一套，自行其是，進行尋租活動和腐敗行為。戶籍制度改革目的在于促進城鄉一體化，加快新型城鎮化建設。一些地方政府往往目光狹隘，排斥外來農民工，設置準入壁壘，為保護本地利益，拒絕承擔福利成本，阻礙了戶籍制度改革的落實。還有一些地方政府在落實戶籍制度時，落戶手續繁瑣，不僅浪費行政資源，降低政府的執行效率，還嚴重危害中央宏觀政策的貫徹實施。

三、戶籍制度改革執行偏差的對策

1.從制度上解決合理劃分中央與地方事權的問題。改革開放以來，戶籍制度改革從“中央制定，地方執行”逐漸演變為“地方試點，中央執行”，中央不再適用頂層設計者，而應轉變為頂層設計者、激勵與監督者。在決策問題上，對于某些宏觀政策的條文決策權應在中央而不是地方，地方應充分理解和把握宏觀政策的精神內涵。遇到特殊問題，裁定權應在中央，地方政府的自由裁量權不應過大，以防止腐敗、尋租行為等問題的產生。同時，中央政府在制定具體決策時，應盡可能的細化，避免含糊其辭，地方政府可以根據政策內容結合本地情況，自主決定本地區的具體執行情況。在政策活動過程中，中央和地方都應做到責權相對應，避免向中央或地方過分偏重。中央可以根據各地情況明確變通執行的度在哪里。還可以考慮建立專門的工作小組，監督地方政府的執行情況，應變突發情況，推動政策的落實。

2.建立科學合理的政策體系。政策執行需要中央與地方、上級部門與下級部門、各部門之間、各工作人員之間相互協調、相互配合，形成合理、健全的政策執行系統。在政策執行過程中，應明確地方各級政府部門和執行人員的具體職責，做到權責統一，避免多頭領導，管理混亂，有職無權或有權無職的情況。地方各級政府之間應相互協調、相互配合，共同推動落實戶籍制度改革措施。對政策執行人員進行培訓，學習政策內容與精神，提高政策執行能力和業務能力，理解戶籍制度改革政策的特殊性并認同戶籍制度改革的必要性和價值，提高對政策的認同感。

3.擺正局部與全局的關系。處理好局部與全局的關系，要著眼于全局，正確認識形勢。戶籍制度改革是推動城鎮化的關鍵舉措，從長遠來看，有利于城市的發展。各級地方政府及其人員應充分認識到戶籍制度改革的長期發展性，而不應局限于眼前的利益，不顧整體的發展趨勢。同時，必須維護中央的權威，避免“上有政策，下有對策”，樹立“全國一盤棋”的思想。限制地方政府在政策執行中的自由裁量權，把握政策執行的原則性與靈活性相統一的原則。只有維護中央的權威，令行禁止，步調一致，才能保證國民經濟的發展。

4.加強監督，從嚴執政。戶籍制度改革實際上是利益機制的重新調配，因此會受到多方利益集團的干預和阻撓，不進行強有力的監督，很容易滋生腐敗行為。要是戶籍制度改革政策得到真正貫徹落實，必須加強行政執行監督工作。除了系統內監督，還要充分調動社會力量參與監督活動，形成社會輿論，發揮監督作用。必須建立和健全政策執行監督體系。可以建立專門的監督機構，對戶籍制度改革政策執行狀況進行全面、全方位的監督。政策制訂者要直接領導監督機構，保證監督機構的相對獨立性。必須實行有法必依、執法必嚴、違法必究的監督原則。地方政府行政事務繁忙，政策多種多樣，因此，對于違法行為要堅決懲處，保持黨內純潔性和嚴肅性，樹立政策權威性和嚴肅性，使各項政策得到切實的貫徹落實，取得良好政策效益。

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