建立和完善煙草專賣行政執法與刑事司法有效銜接機制

摘 要：隨著煙草行政執法工作的不斷深入，要求我們逐步建立和完善煙草專賣執法與刑事司法的有效銜接機制。本文從專賣執法實踐出發，闡述了行政執法與刑事司法的關系和建立行政執法與刑事司法有效銜接機制的重要性，分析了當前兩者關系銜接不緊密的原因所在，并結合工作實際，提出了建立和完善煙草專賣行政執法與刑事司法相銜接的具體做法。

關鍵詞：行政執法 刑事司法 有效銜接

長期以來，在煙草專賣執法實踐中，煙草專賣行政執法和刑事司法常常緊密地聯系在一起。當煙草行政執法查獲的違法行為達到一定的危害程度并觸及刑法時，其違法行為就會轉化為刑事違法行為，從而煙草專賣行政執法便過渡到了刑事司法。因此，加強同刑事司法部門聯系，建立完善行政執法與刑事司法相銜接的工作機制，是當前專賣管理工作的對維護煙草專賣法律法規，維護卷煙市場經濟秩序，維護國家利益和消費者利益等方面發揮著重要的作用。

一、行政執法與刑事司法的關系

行政執法是指國家行政機關、被授權或受委托的組織根據其職權對違反行政管理法規的違法行為所采取的管理和處罰行為。煙草專賣行政執法是各級煙草專賣行政管理機關保護和支持合法的煙草專賣品生產經營活動，嚴格、準確、及時查處違反國家煙草專賣法律、法規、規章的行為。

刑事司法是指國家司法機關對觸犯刑法的嚴重危害的犯罪行為所采取的處罰行為。

煙草專賣行政執法和刑事司法相銜接是指煙草專賣行政管理機在依法查處違反煙草專賣制度、破壞專賣管理秩序的違法行為過程中，發現當事人違法事實涉及的金額、違法情節及造成的后果等，符合或達到刑法的犯罪條件，涉嫌犯罪，而應當依法追究刑事責任的，必須按照制度的規定向公安機關移送，并接受檢察機關的監督。

我國行政執法與刑事司法之間有著較為復雜的關系，具體表現在“四個交叉”：從執法主體來看，目前在我國除公安機關、海關等機關同時承擔行政執法權和刑事偵查職能外，其他行政執法機關基本沒有刑事偵查權，包括煙草部門。這種權力主體上的分立與交叉性，就成為制約或模糊行政執法和偵查權之間聯系的重要因素；從執法對象來看，偵查的對象是有刑事不法嫌疑的事件，而刑事不法嫌疑事件包含有刑事不法、行政不法、民事不法和合法四種可能。反推過來，煙草部門查獲的不法嫌疑案件在查實前均包含或兼有上述四種可能。因此，由于不法嫌疑事件存在一定程度的交叉性，行政與刑事執法對象就存在著一定程度的交叉性；從執法手段來看，煙草專賣執法在收集、固定證據和查明事實的方法上，包括有詢問、勘驗、扣押、先行登記、鑒定、暫停經營等內容，這些手段都與偵查手段的實質內容存在一定程度的交叉；再從執法程序上來看，首先存在遞進性。煙草專賣行政執法的過程中，若發現案件應按刑事程序處理，則應立即移送偵查機關，那么行政執法調查的終結，就成為刑事偵查程序的開始，這就是案件的升格與遞進。再者，刑事司法機關在依法查獲違法違規經營的煙草專賣品之后，必須將煙草專賣品交由煙草專賣行政主管部門依法處理，即案件全部或部分（如涉案物品）轉移，或者說是逆行。那么偵查的終結也就成為了行政執法調查程序的開始。這種案件的雙向移送，就是執法程序的交叉。

由以上分析可見，行政執法與刑事偵查雖然各自獨立，但彼此間存在著不可分割的、有條件的可轉化關系。

二、建立煙草專賣行政執法與刑事司法相銜接工作機制的重要性

1.維護法律公正的需要。在行政執法過程中，對違反煙草專賣的行政處罰在界線不清時，行政執法機關往往會選擇行政處罰“以罰代刑”。工作機制建立后，煙草專賣行政執法機關查處涉嫌觸犯刑法的行政案件必須及時移送公安機關，檢察機關有建議移送權，公安機關沒有及時立案偵查的，檢察機關有監督權，如果發現有徇私舞弊行為，檢察機關將以瀆職侵權查處，避免了行政機關“以罰代刑”或辦“人情案”的可能。

2.維護專賣體制的需要。煙草專賣法的宗旨明確指出：為實行煙草專賣管理，有計劃地組織煙草專賣品的生產和經營，提高煙草制品質量，維護消費者利益，保證國家財政收入。而一些制售假煙分子肆意踐踏煙草專賣法，違法生產卷煙制品，嚴重損害了國家利益與消費者利益。我們將行政執法與刑事司法相銜接，對嚴重涉嫌犯罪的犯罪分子及時進行追刑。有利于維護國家煙草專賣法的權威性。

3.打擊違法犯罪的需要。嚴重制售假煙行為及時追刑的需要。由于制售假煙能取得暴利，一些制售假煙分子常常置行政處罰于不顧，他們認為“只要勿‘拘人’，行政處罰算啥”，“被抓住處罰的只是偶然”，一些卷煙違法分子靠制售假煙發了財，運輸工具也從過去的黃魚車發展到面包車，現在有的還用起了別克商務車。特別是近年來卷煙違法案件上升，大案要案不斷出現。因此，必須對這些嚴重危害社會的卷煙制假分子予以及時追刑。

4.經營網絡案件的需要。隨著卷煙打假工作的深入，一些制售假煙分子的方法也更加趨于隱蔽，手段也趨于高科技化。因此建立工作機制能使司法機關及時介入，為發展線索經營案件創造條件。一些地下假煙銷售網絡， 如果沒有行政執法與刑事司法相銜接，如果沒有公安人員的提前介入、發展線索、經營案件，是不可能有此成果的。

5.形成執法合力的需要。煙草專賣行政執法是為了維護國家利益和消費者利益，而社會上有些部門不恰當的認為煙草專賣是煙草行業的事，制售假煙不會嚴重危害人們的生命，因此對打擊煙草領域嚴重違法犯罪活動不重視。通過建立行政執法與刑事司法相銜接的工作機制，就是取得了政府的支持，達成共識、形成合力，狠狠打擊制售假煙違法犯罪分子。

三、當前煙草行政執法與刑事司法沖突的原因及表現

1.利益驅動導致行政處分權的擴大化。行政執法機關不僅有獨立的行政處分權，而且還有一定范圍的自由裁量權，這是行政執法權靈活性的集中體現，也是行政權力的價值所在。在我國，煙草行政執法權的“靈活性”往往導致行政處分權的擴大化。在具體表現上有兩方面：

一方面是專賣執法行為無序。首先表現為“三亂”，即亂沒收、亂定價、亂罰款；二是表現為簡易程序與一般程序混淆，比如按一般程序進行調查取證的案件，處罰時開具當場處罰決定書；三是執法態度不認真，不重視保護零售戶和消費者權利，重管理而輕服務。

二方面是煙草專賣行政執法權侵越刑事偵查權。主要表現一是濫用經濟處罰代替正常的偵查程序，打罰關系未處理好，以罰代刑、罰款放私現象還仍然存在。二是避重就輕、避繁從簡，用行政處罰代替本應較為繁難的偵查司法。如專賣執法過程中查獲偽造、變造煙草專賣經營許可證件的，往往以罰款處罰了之，不愿移送司法部門處理。

2.行政執法與刑事司法轉化的脫節或無序。第一點是專賣執法查獲案件后，一旦發現案情超越了行政不法的范疇而具有刑事不法的嫌疑時，就需要啟動刑事偵查程序。我國現行相關專賣法律多規定為，一旦出現該情況則“移送司法機關追究刑事責任”。但如何“移送”卻無具象的系統化程序規定。主要表現在以下問題上：一是管轄權問題。行政案件與刑事案件的級別管轄不是—一對應的，即受案單位不明確。二是時限問題。案件調查的重要原則之一是迅速及時，而行政執法與刑事司法主體的相對獨立性往往導致移送滯后。加之煙草行政調查所獲的案卷材料不能從專業性上滿足刑事偵查工作的需要，公安部門必須重新展開調查，導致返工，造成追訴期延長，使違法嫌疑人反追訴時間充裕，給刑事偵查及起訴工作造成困難。三是執行問題。專賣執法機關經過調查，往往已作出了行政處分。而一旦案件轉入刑事程序，最終的處分應由法院來裁決。那么，在“移送”時，先行的行政處分是取消還是保留？第二點是刑事司法在向行政執法部分轉移時，有較大的主觀性和隨意性。例如交警部門在查獲煙草專賣品之后，對該部分專賣品的處理并無章可循，既可以移交給公安機關經偵部門，也可以移至專賣部門，“二選一”，都不是犯錯誤，但執法不是選擇題。而經偵部門的最后處理結果，專賣部門則很難監督，一者由于雙方是各自獨立的部門，且專賣執法中需要大量警務協助，即“有求于人”；二者由于公安機關是我國人民民主專政的重要工具，其管轄權遠遠超出其他行政執法部門，所謂“官大一級”。

3.偵查權不可泛化與行政執法相對無力的矛盾。煙草專賣執法機關不享有案件偵查主體資格，這是遵循我國偵查權不可泛化原則的必然要求。因此專賣執法權就不具備偵查權的一些重要內容，尤其欠缺強制手段和秘密的技術性的偵查手段。煙草專賣違法犯罪行為的危害結果具有相對抽象性的特點，因此對專賣違法犯罪的發現難、控制難、排除干擾也難。僅具有有限行政執法調查手段的專賣執法，要有效地獨立完成發現和查證犯罪、控制犯罪嫌疑人并排除多方干擾的任務十分困難。公安部門有協作的義務，但無相應的不協作監督辦法，“義務”二字似乎落為空談。

四、煙草專賣行政執法與刑事司法相銜接的做法

1.建立聯席會議的工作保障機制。聯席會議可由煙草專賣、公安經偵、治安部門、檢察院、法院等部門組成，聯席會議中煙草專賣、公安機關、檢察院依照法律法規的規定，分別行使行政執法權、偵查權和法律監督權。他們互相聯系、互相配合，各司其職，有利于形成合力。聯席會議可定期召開，遇到重大、緊急事項可隨時召開。會議主要分析制售假煙形勢，總結布置卷煙打假工作，決定重大緊急事項，通報前期工作落實情況，提出重大案件解決方案，布置聯合打擊行動等。聯席會議可在煙草專賣部門設置辦公室，對會議內容形成會議紀要，督辦會議形成的決定，落實打假責任。

2.明確移送涉嫌犯罪案件的職責和程序。

2.1煙草專賣行政執法機關的職責和程序。煙草專賣行政執法機關在查處案件中發現有制售假冒煙草制品、銷售走私煙草制品、非法經營煙草制品等行為，其情況符合刑法所規定的追刑標準的，符合高法、高檢、公安部、國家局《關于辦理假冒偽劣煙草制品刑事案件適用法律問題座談會紀要》的司法解釋的，應當向公安部門移送，同時抄送同級檢察院備案。對應當移送的案件，煙草專賣行政執法機關負責人應在3個工作日內作出批準移送或不批準移送的決定。批準移送的應在24小時內向同級公安機關移送，不批準移送的，應當將不予批準的理由記錄在案。

2.2公安機關的職責和程序。公安機關應在煙草專賣行政機關涉嫌犯罪案件移送書的回執上簽字，其中不屬于管轄的應在24小時內移送有管轄權的機關。并書面通知移送該案的行政機關。公安機關應自接受該案之日起3個工作日內決定立案與否。對依法不予立案的，應當說明理由，并在3個工作日內書面通知行政機關退回案卷材料，同時抄送檢察院；煙草專賣機關接到公安機關不予立案的通知后，認為依法應當立案的，可提請公安機關復議，或建議檢察院進行立案監督。公安機關自行發現或群眾舉報的煙草制品違法行為，經審查不需追究刑事責任的，但依法應當追究行政責任的，應當移送同級煙草專賣行政機關，煙草專賣行政機關在作出相應處理后，應書面通知公安機關。

2.3人民檢察院的職責和程序。人民檢察院對煙草專賣行政機關已移送公安機關的案件應跟蹤了解公安機關的立案情況，對于未及時接受或立案的，應督促公安機關限期接受或立案偵查，對久偵不結的案件應加強督促。對應當立案而不立案的，檢察院應發出《說明不立案理由通知書》要求公安機關7日內書面答復檢察院，檢察院認為公安機關不立案的理由不能成立的，應制作《通知立案書》，公安機關收到《通知立案書》后應在15日內立案。煙草專賣執法機關應當移送而未移送或逾期不向公安機關移送的，應在收到檢察院《檢察意見書》后的3個工作日內將案件移送公安機關，并將執行情況抄送檢察院。

3.建立煙草專賣行政執法與刑事司法相銜接的信息平臺。由于行政執法和刑事司法相銜接的工作機制還不完善，工作中還存在溝通渠道不暢、信息掌握不全面、不及時、傳遞方式老化落后、協作配合不規范、效率低下等問題，影響合力的形成，從而也影響對破壞社會主義市場經濟秩序犯罪的打擊力度和效果。探索建立相應的信息溝通平臺促使行政執法與刑事司法銜接和協作更加便捷、規范、透明、高效。

五、結語

總之，加強煙草專賣執法與刑事司法有效銜接的過程是一個階段性的長期過程，這一過程的實現有賴于煙草專賣執法的不斷規范、刑事司法部門專賣意識的不斷增強及國家政策法規的有力支撐。

參考文獻：

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[3]劉麗華，《加強涉煙案件中行政執法與刑事司法的有效銜接》，《正義網》2011年4月18日.