從人民內部矛盾學說出發淺談信訪制度的相關問題

摘 要：人民內部矛盾學說是馬克思主義中國化的重要理論成果，信訪制度則是我國社會矛盾化解機制的特色實踐成果。事實上，前者對于研究后者的相關問題來說具有十分重要的意義，具體表現在三個方面：人民內部矛盾學說的不斷發展推動了信訪制度的功能演變；人民內部矛盾學說的現實思考有助于分析信訪工作的績效困境；人民內部矛盾學說關于矛盾的解決路徑對信訪工作走出困境有重要借鑒意義。

關鍵詞：人民內部矛盾學說 信訪工作 利益矛盾

《關于正確處理人民內部矛盾的問題》是毛澤東社會主義社會矛盾理論的重要組成部分之一，也是馬克思主義中國化的重要成果之一。這篇文章的“初稿”是毛澤東在1957年2月27日最高國務會議第十一次（擴大）會議上的講話提綱，之后經過記錄整理并加以修改和補充，于6月19日正式發表在《人民日報》上。同年12月，國務院發布了《關于加強處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》，這標志著信訪制度作為一項國家制度的政治地位正式確立，也使得信訪制度作為“社會矛盾化解機制”逐漸廣為人知。因此，從時間及內容上來看，筆者認為人民內部矛盾學說在一定程度上推動了信訪制度的發展，并對信訪制度的改革產生了深遠的影響。

一、人民內部矛盾學說的不斷發展與信訪制度的歷史變遷

結合文獻及相關資料來看筆者認為，人民內部矛盾學說的不斷發展在一定程度上推動了信訪制度的功能演變，具體表現為：

1.建國初到1978年。在新中國成立初期，對于成為執政黨的共產黨來說，在錯綜復雜的社會矛盾面前，首先要解決的就是如何正確認識和處理人民內部矛盾的問題。在這一時期以毛澤東為代表的第一代領導集體，較為系統地闡述了關于正確處理人民內部矛盾的理論。從《關于正確處理人民內部矛盾的問題》一文來看，毛澤東的思想精髓主要可以簡要概括為兩個方面：第一，正確認識兩類矛盾。在毛澤東看來，敵我矛盾與人民內部矛盾是性質不同的兩類矛盾。前者是對抗性的，而后者則復雜一些，在勞動階級內部是非對抗性的，在剝削階級與被剝削階級之間則是對抗性與非對抗性并存。但是這兩類矛盾又是可以相互轉化的，敵我矛盾如果處理得當可以轉化為非對抗性的人民內部矛盾，而人民內部矛盾如果處理不得當也會轉化成對抗性的敵我矛盾。第二，正確處理兩類矛盾。毛澤東認為，正是由于兩類矛盾具有不同的性質，因而必須運用不同的處理方法，即專政與民主這兩種方法。通過專政可以壓迫國內反動階級，并且抵御國家外部敵人的顛覆活動和侵略，以此來解決敵我矛盾。而通過民主集中制，運用“團結—批評—團結”的方法則可以解決人民內部矛盾。

基于對當時人民內部矛盾的正確認識，毛澤東總結認為“現在的情況是：革命時期的大規模的急風暴雨式的群眾階級斗爭基本結束，但是階級斗爭還沒有完全結束；廣大群眾一面歡迎新制度，一面又還感到還不大習慣；…在這個時候，我們提出劃分敵我和人民內部兩類矛盾的界線，提出正確處理人民內部矛盾的問題，以便團結全國各族人民進行一場新的戰爭——向自然界開戰，發展我們的經濟，發展我們的文化，使全體人民比較順利地走過目前的過渡時期，鞏固我們的新制度，建設我們的新國家，就是十分必要的了。” 筆者認為毛澤東對當時現實狀況的判斷在一定程度上推動了信訪制度的發展并決定了這一時期信訪工作的取向。

總結而言，建國初到1978年這一時期的信訪工作傾向于社會動員取向，信訪制度依靠政治運動在不斷發展。首先，在1957年4月19日發布的《中央關于檢查對正確處理人民內部矛盾問題的討論和執行情況的指示》中，毛澤東表示正確處理人民內部矛盾問題是極重要的思想政治工作問題，要求各級黨員領導干部必須深刻地多次地討論，并應由各部門黨組主要領導人負責認真抓起來。筆者認為正是由于毛澤東對于正確處理人民內部矛盾問題的重視，因而在1957年國務院發布的《關于加強處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》中，首次規定了各級國家機關“必須有一位領導人親自掌管機關的處理人民來信和接待人民來訪的工作”，要求“縣以上人民委員會一定要有專職人員或者專職機構”，而這就使得信訪制度作為一項國家制度的政治地位得到了正式的確立。也正是借助于政治運動的強大力量，信訪制度迅速的建立了起來，在短期內就迅速成為了國家政權的政治設置。其次，信訪工作的社會動員取向，其核心點在于國家更多追求的是公共利益，在短期內迅速團結起自己的力量，這與毛澤東一直強調的走群眾路線的思想是相符合的。但是需要注意的是，由于信訪工作一直服務于政治運動，群眾實際上是一直處于被動的狀態，這就導致信訪工作的社會動員取向明顯壓倒其沖突化解取向，造成國內信訪工作脫離群眾的實際需求。

2.1978年以后至今。改革開放后，中國社會結構發生了深刻變化。日益加劇的社會矛盾與日趨復雜的利益格局要求共產黨人進一步探索人民內部矛盾學說。郭建寧認為自1978年后，以鄧小平為代表的第二代領導集體，“補充”和“豐富”了人民內部矛盾學說，突出地強調科學判斷主要矛盾，妥善處理利益矛盾，解放和發展生產力，加強民主法制建設的重要意義；以江澤民為代表的第三代領導集體，則“發展”和“完善”了人民內部矛盾學說，從改革、發展、穩定和依法治國的高度，闡述了正確處理人民內部矛盾的重要性，同時切實推進社會的公平、公正、公開，加快社會保障體系建設，從而使人民內部矛盾理論更加科學化、具體化了。筆者認為正是基于人民內部矛盾學說的理論發展，信訪工作的重心也相應地發生了轉移。

由于文革嚴重損害了群眾自身的利益，并造成了嚴重危害社會穩定的諸多社會矛盾，因此在1978年全國第二次信訪工作會議以后，國家對于信訪工作的重心迅速從社會動員取向轉變為沖突化解取向。同時，由于國家的工作重心也從政治運動轉移到了經濟建設上，因此信訪工作也開始越發重視群眾的利益訴求。唐皇鳳總結認為1978年以后信訪工作的重建主要經歷了兩個階段：第一個階段是1978年到1982年的撥亂反正期，此時主要是解決之前的歷史遺留問題；第二個階段是1982年至今的安定團結期，此階段信訪的主要功能是化解糾紛，真正進入了信訪的沖突化解階段。根據2005年中華人民共和國國務院令（第431號）《信訪條例》第二條規定：信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。從近年來的一些制度改革可以看出，國家的確是在不斷弱化其信訪工作的社會動員取向，且在政治沖突與群眾意見中起到了很好的緩沖作用。隨著我國法治化進程的不斷發展，信訪制度也必然要經歷由傳統向現代的轉型，趨向于功能的多元化發展。

二、人民內部矛盾學說的現實思考與信訪工作的績效困境

隨著改革開放的深入推進，中國進入了高速發展的階段。在社會快速轉型的大背景下，因為社會保障，收入分配，稅收調解等制度的不夠完善，導致我國部分民眾的生存處境越發困難。因此社會矛盾越發激烈，群體性社會沖突事件量開始迅速增加。基于這樣的社會現實，倘若放任不管置之不理，則社會極易陷入一個動蕩不安的狀態，所以黨的十七大報告明確提出了“要妥善處理人民內部矛盾。要完善信訪制度，健全黨和政府主導的維護群眾權益機制，統籌協調各方面利益關系，有效預防和化解各類社會矛盾。”

從理論角度來說，信訪制度作為一項與群眾路線緊密結合的中國特色政治制度，在現實生活中理應有著良好的運行規范與高效的運作效率。然而事實上信訪工作常陷入了任務堆積，繁重不堪且無法達到預期效果的績效困境之中。受到國家發展戰略轉型、意識形態的制約和壓力型信訪治理體制等因素的影響，很多地方謀利型上訪開始凸顯并呈現蔓延趨勢。在此基礎上，還涌現了一批上訪專業戶群體，上訪產業漸趨形成，對社會的穩定造成了一定的影響，并使得基層地方政府的信訪工作開始逐漸圍繞“維穩”而展開，但通過信訪維護社會穩定卻收效甚微甚至有“越維穩越不穩”的趨勢。

可以說，現階段我國人民內部矛盾的核心就是利益矛盾。馬克思認為人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關，因此利益既是人們奮斗的目標，又是人的一切活動的內在動力，對利益的追求推動著人們進行各種社會活動。毛澤東也曾在《關于正確處理人民內部矛盾的問題》中指出“我們的人民政府是真正代表人民利益的政府，是為人民服務的政府，但是它同人民群眾之間也有一定的矛盾。這種矛盾包括國家利益、集體利益同個人利益之間的矛盾，民主同集中的矛盾，領導同被領導之間的矛盾，國家機關某些工作人員的官僚主義作風同群眾之間的矛盾。”因此筆者基于利益矛盾的觀點主要考察了兩類容易造成信訪工作績效困境的“非正常”上訪行動：

其一是“鬧了就有利”的謀利型上訪。一般認為“謀利型上訪”現象越發頻繁原因主要有以下兩點：第一，是改革的深化使得基層社會利益格局發生變動，利益爭奪也越發激烈，于是人們開始越發關注自身利益的獲得。事實上一些地方的上訪案件的確是上訪者為了個體利益而選擇上訪以期獲得更多利益。因此從現實情況來看，隨著社會的發展，民眾的上訪行為已經有一部分從曾經的“維權型上訪”開始向“謀利型上訪”轉變了。第二，是高壓下的政治體制使得基層社會治理奉行“穩定壓倒一切”的宗旨，從而為謀利型上訪者提供了可趁之機。為了社會穩定，基層政府往往寧愿給予上訪者以一定的小恩惠來勸止上訪者繼續上訪。甚至于可能會一而再再而三地滿足上訪者的一些不合理要求。而這又在一定程度上更加堅定了上訪者們“鬧了就有利”的心態。謀利型上訪帶來的直接后果是使得上訪者們衍生出“信訪不信法”的心態，越發堅持以一些“非正常”的上訪行動來謀取利益，這種對司法制度的排斥與對信訪制度的理解偏差使得許多本應法院負責的涉法涉訴案件堆積到了信訪部門，導致信訪工作十分繁雜且難以處理。這不僅使得司法權威消解，影響了法治化建設進程，同時也進一步鞏固了高壓政治體制下信訪制度運行主導的邏輯——壓力邏輯。

其二是“鬧大更有利”的越級上訪。“鬧大更有利”這種心態，是促成上訪者選擇越級上訪，甚至于采取極端手段鬧訪的最重要因素。在這種心理背后隱藏著的是上訪者這樣的行動邏輯：咱們老百姓被“欺壓”了，那就去“告御狀”，讓高層的領導給咱們做主收拾你們。他們覺得只要驚動上層領導就可以對下級部門造成恐慌從而達成獲得利益的目標。具體而言，造成上訪者這樣這種心理的出現主要有兩方面原因。第一是體制原因。在我國特殊的壓力型體制下，信訪責任追究制成為了上級政府對基層政府施加壓力的合法途徑，因此通過把事情鬧大鬧到上級政府，使得上級政府施加壓力來迫使基層政府將問題解決，的確可能既快捷又有效。第二是現實原因。自“維穩”一詞提出以來，基層信訪工作越來越有淪為“維穩”工具的趨勢，而上訪者也越發清楚地認識到政府對于社會不穩定的擔憂與害怕。穩控工作力度越大，越說明基層政府對于越級上訪一事的重視，而上訪者也正是抓住了基層政府的這一“軟肋”，所以更加堅定地選擇了越級上訪這一條路，從而導致了“越維穩越不穩”的現象出現。

總結來看，筆者認為現在部分的“非正常”上訪行動，在一定程度上也可以稱之為是“鬧事”行為。因為在這些上訪行動中，上訪者往往表現出一些過激的言行，甚至出現一些違法行為，這不僅無益于問題的解決，還對社會的治安與穩定造成了巨大的威脅。毛澤東在《關于正確處理人民內部矛盾的問題》一文中曾論及“關于少數人鬧事”的問題，而正如毛澤東所說“應該承認：有些群眾往往容易注意當前的、局部的、個人的利益，而不了解或者不很了解長遠的、全國性的、集體的利益。”這恰恰是謀利型上訪者的現實情況。但毛澤東也強調，發生鬧事更重要的原因還是領導上的官僚主義，而這也恰恰在一定程度上是我國行政壓力型體制所導致的。

三、人民內部矛盾學說的解決路徑與信訪工作的走出困境

正如上文所述，毛澤東針對少數人鬧事問題給出了相應的解決辦法。筆者將這套處理邏輯歸納為“將官僚主義徹底根除，將鬧事群眾合理引導，將違法行為嚴厲打擊”。毛澤東認為首先，“為了從根本上消滅發生鬧事的原因，必須堅決地克服官僚主義，很好地加強思想政治教育，恰當地處理各種矛盾。只要做到這一條，一般地就不會發生鬧事的問題。”其次如果由于政府工作原因導致群眾鬧事，就“應當把鬧事的群眾引向正確的道路，利用鬧事來作為改善工作、教育干部和群眾的一種特殊手段，解決平日所沒有解決的問題。應當在處理鬧事的過程中，進行細致的工作，不要用簡單的方法去處理，不要‘草率收兵’。對于鬧事的帶頭人物，除了那些違犯刑法的分子和現行反革命分子應當法辦以外，不應當輕易開除。”但同時毛澤東也強調指出“在我們社會里，也有少數不顧公共利益、蠻不講理、行兇犯法的人。他們可能利用和歪曲我們的方針，故意提出無理的要求來煽動群眾， 或者故意造謠生事， 破壞社會的正常秩序。對于這種人，我們并不贊成放縱他們。相反，必須給予必要的法律的制裁。懲治這種人是社會廣大群眾的要求，不予懲治則是違反群眾意愿的。”

結合現實情況來看，在基層信訪工作的開展過程中，遇到的問題主要有以下三個，而毛澤東針對少數人鬧事的處理邏輯的三部分內容恰好與這三個問題有相對應的之處：第一，部分問題解決全靠“人治”，引起新的不平衡。有些領導迫于“維穩”壓力，擔心上訪者越級上訪對其造成威脅，因此有時會動用手中的權力解決問題；第二，信訪受理范圍模糊不清。因為民眾的一些違法信訪行為對政府造成了較大壓力，使得信訪局不得不受理許多涉法涉訴案件，造成信訪受理范圍過大的問題。第三，對于違法信訪的無能為力。許多上訪者采取的信訪手段都有些過激，甚至有的行為已經危害了社會公共治安，但是信訪工作本身并不具備任何強制執行力，因此在面對上訪者纏訪，鬧訪，無理訪等違法信訪時信訪工作人員也無從應對。

因此針對上述問題，筆者認為有三點改進思路：第一，在信訪工作績效考核方面，要立足于事項的終結。同時加強對權力運行的制約與監督，真正做到把權力關進制度的籠子里；第二，要具體規定信訪受理范圍，以免信訪工作被人民群眾誤解為具有“萬金油”功能。例如涉法涉訴案件必須是由人民法院與人民檢察院受理，這是對司法權威的尊重也是法治化建設的必然要求。第三，要規定違法信訪的罰則，強化信訪工作的維穩功能。在現實情況中，信訪工作雖然的確具備維穩功能，但若是不對違法信訪做出罰則規定，那么在面對纏訪，鬧訪，無理訪等“非正常上訪”事件時，信訪工作的維穩功能將難以發揮，甚至還可能因此對其他執法部門造成巨大壓力而導致出現違規執法的現象。

但正如前文所說，人民內部矛盾學說在不斷地發展。鄧小平曾強調要通過改革處理好法治與人治的關系，江澤民也提出了要依法治國，建設社會主義法治國家的目標。在黨的十八大明確提出“全面推進依法治國”重大決策之后，習近平總書記在政治局第四次集體學習的時候又對依法治國提出了更高的要求，他提出要全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，不斷開創依法治國新局面。也就是說，要想走出信訪工作的困境，更好地緩解社會沖突、解決社會矛盾，不光是要加強信訪制度建設，更需要加強法治社會建設。

所以筆者認為要通過基層組織或社會組織提供行政訴訟幫扶服務如法律援助、律師服務等，加強法治思想宣傳，如告知民眾行政訴訟如勝訴則訴訟費用由政府部門承擔，并說明政府部門需無條件執行法院判決，不會出現拖欠、抵賴的情況。進一步加強司法與行政的獨立，增強民眾對法律途徑的信心，借此推動民眾在解決行政問題時選擇司法途徑。

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