中小學內部治理結構改革的探索范例

廣東省佛山市順德區梁銶琚初級中學作為順德教育綜合改革的實踐研究試點單位，參與了順德區政府與中國教育學會合作的順德教育綜合改革的項目之一“完善學校內部治理結構，逐步形成學校自主發展、自我完善、自我約束的機制”的實踐研究。本文嘗試對梁銶琚初級中學內部治理結構數年來的改革活動進行反思，以期為學校進一步的改革提供思路，為同類學校的改革提供一個參考的樣本。

學校內部治理結構改革的基本思路

指導思想是學校開展內部治理結構改革的行動指南。我校內部治理結構改革的指導思想由學校領導班子反復斟酌討論，最終確定。即：以系統理論為指導，以國家政策為導向，整體設計，分步實施，探索學校決策權、執行權、監督權三權分離、相互制衡的新型內部治理結構與運行機制，建立與“依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與”的現代學校制度相適應的比較完善的學校內部治理結構，增強學?？沙掷m發展力。

系統理論是研究世界的系統性和系統規律的科學理論，系統理論為人類的思維開拓了新路，促進著各門科學的發展。學校內部治理結構改革，涉及的因素眾多，要全面把握這些因素，合理確立和調整各方面的關系，就離不開系統理論的指導。羅伯特·歐文斯在《教育組織行為學》一書中，將教育過程描述成一個系統運作的過程，這個過程包括：學校從更大的社會環境中的輸入、學校內部發生的過程、向社會的輸出。根據他的觀點，學校組織是社會系統的一個子系統，學校與社會存在著物質、人員、信息的交流，因此在探討和解決學校問題時，不能僅局限于學校內部，而應該將它放在社會這個大系統中，運用系統理論、動態的觀點來分析解決學校問題。

學校內部治理結構改革的實踐

學校內部治理結構改革不是校長一人的事，而是事關學校發展的大事，需要廣大師生積極配合和參與。為體現集體的智慧，發揮團隊的作用，學校成立了以校長為首的“內部治理改革”工作小組，成員一共有13人，有每個行政處室代表、市區骨干教師代表、區教育科研先進個人代表、普通教師代表，科研囊括了學校管理與科研方面最優秀的人才，還聘請了順德區教育綜合改革領導小組組長、區督導室主任、鎮教育局教育管理科科長為小組顧問。在“內部治理改革”工作小組領導下，學校改革工作有條不紊地進行。

診斷分析學校內部治理結構現狀 充分了解和分析學校內部治理結構的現狀，是進行改革的前提和基礎，而要進行診斷分析和改革，必須要相關的專業知識。因此本階段，學校主要從兩個方面入手，首先是進行理論學習，然后再對現狀進行診斷分析。

為了讓各項制度建設符合學校實際，體現“以校為本、實事求是”的基本原則，結合學?，F狀和發展規劃，內部治理改革工作小組采取問卷調查、座談、訪談等多種形式，分別對教師、學生、家長等進行全面調查，總結學校在發展中積累的優勢，分析存在的問題及發展瓶頸，重點分析在學校內部治理結構方面存在的問題，最后形成《學校內部治理結構診斷分析專題報告》，為改革方案的制定提供有利的依據。

完善學校內部治理的組織架構 如何完善學校內部治理結構？首先要理順學校治理思路，構建學校治理框架。在理論學習和調查研究的基礎上，我們認識到學校內部治理結構在思路上需要厘清三個層面的關系：一是政府與學校的關系，二是學校內部各方面的關系，三是學校與社會（家庭）的關系。只有學校利益相關各方的關系形成正確合理的機制，才有利于促進學校的健康發展。當政府把管理權交還給學校時，學校作為自我管理的主體，主要任務就是要處理好學校內部各方面的關系以及學校與社會（家庭）的關系。

在學校內部各方面關系處理上，一是成立校務評議委員會，對學校管理進行監督評議；二是完善教職工代表大會規程；三是成立學生校務管理委員會，讓學生充分參與學校的管理；四是完善由學校行政人員組成的校務執行委員會工作規程，負責執行學校的各項決議，行使執行權。

在學校與社會（家庭）層面關系的問題上，一是成立學校咨詢委員會，邀請與學校辦學有關的社會各界代表參與進來，為學校決策提供咨詢與指導；二是校長負責下的民主決策委員會，邀請學校利益相關各方參與重大問題的決策；三是成立班級、年級與學校家長委員會，既參與班級管理，也對學校管理進行監督和評議。

這樣，把辦學自主權合理分解，形成互相約束、互相促進的學校治理體系，完善各個機構的履職規程，最后完成學校章程的重新修訂，保障制度的合法性和穩定性。

學校內部治理的機構主要設計形象地用一個圖（圖一）來概括，這種“興”字型的內部治理結構圖，非常直觀地體現了決策權、執行權、監督機三權分立的特點，而這個治理結構圖中最核心的是決策委員會、執行委員會和評議委員會組成的三角結構。決策權由“校長負責制下的民主決策委員會”掌握，學校的其他各部門都可以向這個機構的決策提意見和建議，使決策具有廣泛的民主基礎，同時，它又接受學校其他各部門的監督。學校執行權是由行政人員組成的“執行委員會”掌握，原來管理者轉換成決策執行者，執行過程和結果接受學校其他各部門的監督。監督權主要由校務評議委員會掌握，這種三角結構真正落實了內部治理的三權分立、相互制衡。其他的機構如：黨支部、教職工代表大會、學校咨詢委員會、家長委員會、學生校務委員會等的作用是為決策提供民主基礎、實現社會參與、協助監督評議。

建立學校內部治理運行機制——“章、規、則”的制度體系 有學者認為，運行機制是指在人類社會有規律的運動中，影響這種運動的各種因素的結構、功能及其相互聯系，以及這些因素產生影響、發揮作用的過程和作用原理及運行方式，是在管理體制的框架下具體的、規則性的、動態的工作方式。運行機制包括系統的結構、功能、作用原理與方式等要素。

得內拉·梅多斯指出：系統需要有一套內在的機制來保持它的整體性，任何一個系統都包括三種構成要件：要素、連接、功能或目標， 要素之間的連接關系比要素更重要，沒有任何內在連接或功能的隨機組合件就不是一個系統，應該從細究要素轉向探尋系統內在的連接關系，即研究那些把要素整合在一起的關系。

因此，機構的設置只是明確了權力的分配，并不代表治理結構的完善，組織機構是靜態的，還需要一套完整的制度才能保障權力的合理運行，制度體系的構建是使學校內部治理結構形成為完善的運行機制必不可少的重要環節。

本方案的制度設計按制度的效力和粗細分為“章-規-則”三級，“章”就是學校章程，學校章程是學校辦學與管理的綱領性文件，是學校內部治理的“基本法”，一切制度都得遵守章程約束，是學校制度中最上位最權威的制度；“規”是指治理結構中各機構的工作規程，簡單說就是“規則+流程”即各機構工作流程和議事規則，規程里還要體現各機構與其他機構的關系以及發生關系的流程，比如評議委員會如何監督執行委員會的工作、決策委員會如何接受家長委員會的意見和監督等都需要在規程里體現出來?！皠t”指的是各機構在職權范圍內所負責的各項工作的細則，包括各項工作的要求、規定、標準和考核制度等。章下有規，規下有則，形成系統正常的運作機制。

改革的反思與建議

經過5年的學校內部治理結構改革，杏壇梁銶琚初級中學取得了一定的成效，學校內部治理結構更加完善，學校內部治理的自主地位更加突出，學校內部治理的民主監督比較到位，各方參與學校內部治理的意識顯著提高，梁銶琚初級中學內部治理改革由于各方面的原因，也存在很多的不足，在此提出我們的反思和建議。

改革過程中要有得力的專家團隊和理論指導 任何改革都必須要以理論作為指導，否則改革探索就會失去方向。雖然說這種改革實踐活動主要還是靠學校的管理者來推行，但一線的學校管理者畢竟理論底子薄，摸著石頭過河難免會摔跤，不如專家站得高看得遠，舉重若輕。梁銶琚初級中學的這次內部治理結構改革，雖然得到了各級領導與有關專家的指導，但這些指導只是局部的、不系統的，參與改革探索的工作組的成員缺乏系統的專業學習，對問題的認識也不全面，更談不上深刻。因此，在具體的探索實踐中，既缺乏把握全局的能力，也缺乏解決某些具體的辦法，或者說出現問題不知道該從哪里去找原因并解決。很多設計，經驗上感覺應該如此，但無法用理論加以說明，這實際上反映了自身理論儲備的不足。正是因為理論儲備不足，所以內部治理改革的諸多設計，表面看起來很完備，實際上只是憑經驗和感覺而缺乏足夠的管理理論支撐。

政府要營造有利于學校內部治理改革的外部環境 梁銶琚中學內部治理結構改革，是順德區教育綜合改革的一部分，是在區政府的層面展開的，但在實際實踐層面，只有順德區教育局在全力推進，區鎮兩級其他政府部門很少參與進來，尤其是與學校自主權密切相關的部門如財政部門對學校辦學自主權的落實沒有積極參與，甚至對有些該下放的權力不下放，這樣讓學校的改革很難深入地開展下去。這些問題，從根本上來說都是改革的保障措施力度不夠造成的，缺乏更大范圍的組織協調，政府各部門統一認識和協調方面出現問題。這樣的改革，僅僅靠區教育局和學校是很難深入持續地開展下去的，因為改革的難點不在校內。

學校內部治理結構改革，牽一發而動全身，很多問題表現在校內，根子實際在校外，在政府。從政府層面協調各部門，加強認識并統一思想，形成改革的合力，把落實學校辦學自主權各項政策要求落到實處，真正落實和擴大學校辦學自主權，不要存在有政策卻沒辦法落實的現象。

政府要加大宣傳的力度并出臺相關的政策，鼓勵學校所在的社區及有關社會人士參與到學校的內部治理當中來。目前，由于體制的分割作用和社區發育得不夠成熟，導致大部分社區人士及學生家長既沒有意識，也沒有動力有效地參與學校內部治理，即使參與了，其獨立意識相對較弱。

從政府層面加強改革的前期準備工作，比如對所有參與改革的人員組織專業培訓，提高他們的業務水平；對本地區中小學校的發展的現狀要進行充分調查研究，準確分析出其積累的優勢、存在的問題以及需要突破的瓶頸等，并形成專題報告，為改革提供有力的依據。

政府還要培育獨立的學校內部治理評價的社會機構，政府部門不能既辦學校又管學校又評價學校，應建立“政府宏觀管教育”“學校自主辦教育”“社會積極評教育”的管辦評分離的格局，做到三權分立，在相互制衡中健康發展。

學校改革要有充分的前期準備 學校內部治理結構改革，既要對現代學校制度建設的理論和前沿研究背景有充分的認識和了解，也要對本地學校的發展現狀及優缺點有清醒的認識。這需要所有參與改革實踐的人不僅要進行系統的理論學習和外出參觀考察，還需要對本地學校發展現狀尤其是內部治理存在的問題進行深入地調研，這樣才能理論聯系實際，有效地進行改革實踐。然而，學校在這兩個方面都做得不夠。

其次，對于學校的發展現狀及其存在的問題要組織系統地調查研究與分析，學校雖然也有調查分析，但這些分析都是學校改革小組自行總結分析的，分析得不夠深入和全面，沒有得到有關專家的直接指導，這樣有可能既發現不了學校內部治理結構存在的根本問題，也發現不了學校發展特色和優點，不能發現問題自然也就解決不了問題，更不要說準確定位學校內部治理改革的目標與方向了。

（作者單位：廣東省佛山市順德區杏壇梁銶琚初級中學）