高等教育城鄉一體化發展論

[摘要]農村經濟社會發展需要高等教育的支持，然而城鄉二元體制的存在造成高等教育城鄉發展失衡，主要表現在：高校分布結構城鄉失衡、大學生就業人數城鄉失衡、高校服務社會城鄉失衡。為此，建議按GDP和人口比重，在經濟發展突出的縣或鎮建立一批具有辦學優勢的應用型高校；實行定向招生、定向培養和定向就業的政策，為農村社會培養“下得去、留得住、用得上”的高級人才；合理調控專業和課程設置，通過制度推動高校服務農村，讓農民享受到科教興農的實惠。

[關鍵詞]高等教育 城鄉失衡 一體化發展

[中圖分類號]G640 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2017）02-0026-06

城鄉二元體制是在特殊歷史條件下形成的具有中國特色的一種制度安排。在城鄉二元結構體制下，我國長期實行著城鄉分治的規劃編制和管理模式，由此產生城鄉脫節、重城市輕農村、城鄉發展差距擴大等問題。城鄉一體化發展是指將城市與農村作為一個有機整體來統一規劃，統籌城鄉間經濟、社會、文化等方面的發展，打破城鄉間長期分割的二元發展模式，逐步縮小城鄉間的差距，構建并維護城鄉間的良性互動機制，最終實現城鄉的互惠互利與共同發展。盡管“十二五”規劃實施以來，我國各省、市（區）在城鄉統籌發展上取得了顯著成就，但仍普遍存在許多問題，主要表現在：城鄉經濟失衡仍比較突出，差距仍在擴大；城鄉區域發展非均衡性嚴重，區域一體化和均衡發展難度大；城鄉公共資源分配失衡，社會文化發展不和諧。高等教育進入大眾化階段后，高等學校的一項重要職能就是為地方經濟社會發展服務。改革開放30年來，我國高校為城市的現代化建設做出了巨大貢獻，但由于城鄉二元體制的存在，高校服務農村經濟社會發展的作用極為有限。農村的農業現代化、工業化與城鎮化建設迫切需要大量的高級專門人才和科技咨詢服務，因此，高等教育應致力于促進城鄉一體化發展。

一、高等教育城鄉發展失衡的現狀

當前，高等教育城鄉發展失衡主要集中表現在高校分布結構、大學生就業和高校社會職能方面。高校分布結構城鄉發展失衡主要表現為：高等學校集中分布在地級市以上的行政區域，高校數量與經濟和人口總量不相匹配。大學生就業城鄉發展失衡主要表現為：農村大學生畢業后大多留在城市，在農村工作的大學生也難以長期扎根，農村高級人才入不敷出。高校社會職能城鄉發展失衡主要表現為：高校在教學和科研服務方面重城市而輕農村，服務農村的意識淡薄，與農村基層政府缺乏溝通，與農村社會缺乏聯系。深入認識高等教育城鄉發展失衡存在的重點問題，有助于我們有的放矢地進行改革。因此，接下來我們將就這些問題分別進行闡述。

1.高校城鄉分布不均衡，與城鄉經濟社會發展不相適應。中國農村的發展需要通過農業現代化、工業化和城鎮化來實現，這就需要大量高素質人才和科學技術。高等教育具有服務社會的重要功能，然而，高校分布結構的不平衡制約了農村經濟社會的發展，導致城鄉差距逐漸拉大。當前我國各省的高等教育資源集中在省會和副省會城市，在地級市則比較分散，在縣級市（含）以下則較為稀少。一些省份的部分地級市沒有高等學校，全國一半以上的縣級市沒有高等學校。在中國，縣鎮既是農村經濟、政治和文化的中心，也是承接城鄉一體化發展的橋梁，經濟強縣強鎮往往能帶動周邊農村的發展。如果縣鎮的發展缺乏高等教育的支持，城鎮文明很難向農村滲透。雖然高校集中于省會城市可以獲得較多的資源支持，分享大城市經濟發展的成果，但一旦集聚過度，超過了當地經濟發展的需要，又會造成資源的閑置和浪費。從理論上講，高等教育的分布應與區域經濟發展和人口的數量相匹配，但現實情況是，省會城市的高校比重遠遠高于GDP和人口的比重，而地級市（含）以下的情況卻恰恰相反。全國縣域經濟占全國GDP的55.15%，人口占全國的70.9%，而高校數量只占全國的8%，其規模已遠遠不能滿足當地經濟社會發展的需要。

2.大學生就業體制不完善，農村發展缺乏高級人才。30多年來，我國城鄉子女在高等教育入學機會的數量和質量方面的差異一直在縮小。城鄉子女在入學機會數量上的差異到2010年已基本消失，質量上的差異主要體現在優質高等教育的入學機會上，但整體呈現逐漸縮小的態勢。也就是說，除了全國重點高校外，農村學生在高等教育的入學機會上是相對公平的，這是高等教育大眾化所帶來的福利。越來越多的農村學生接受了高等教育，但他們畢業后大都選擇留在城市，很少再回到農村發展，不管是農學專業還是非農學專業學生皆是如此。據麥可思研究最新調查顯示，農村大學生更多集中在中小城市就業。在農村就業的大學生中，具有農學背景的僅占4%。農村大學生首選在城市就業，造成農村精英人力資本大量外流，不利于農村社會的發展進步。雖然國家實施了大學生志愿服務西部計劃、“三支一扶”政策、大學生村官選拔制度和重點高校招收農村學生專項計劃等政策，但這些服務群體遠不能滿足農村經濟社會發展的需要。此外，大學生到農村就業缺乏長效機制。很多參加定向分配計劃的大學生到農村只是為了今后回城工作做準備，很難長期扎根農村，為農村建設服務。

3.高校未充分履行其社會職能，不能切實服務于農村社會發展。高校的社會職能包括培養人才、發展科學與直接為社會服務。然而長期以來，高校的社會職能主要體現在為城市服務方面，為農村服務的目標逐漸被邊緣化。在專業設置方面，高校普遍存在重視熱門專業、輕視農林專業的現象。在高等教育大眾化時代，生源競爭成為許多高校的主要工作目標。然而，大部分學生缺乏為農村發展服務的意愿，對與農村經濟社會發展相關的專業存在偏見，與農村發展相關的農林等專業一向被社會認為是冷門專業。高校為了生源競爭，競相開設熱門專業并擴大招生規模，減少冷門專業并縮小招生人數也成為一種常態。高校在專業設置上的盲目性脫離了農村發展的實際需要，嚴重影響了我國新農村建設的人才培養。在課程設置方面，在對地市高校的調查中發現：有43%的課程管理者和教師根本沒有“新農村建設課程”的概念，認為這是農林院校及其學科專業考慮的問題，與地市高校的課程建設沒有關系；有55%的課程管理者和教師認為在專業課程體系中“不開設”或“可開可不開”與新農村建設相關的課程。從所調查的地市高校的校本課程研發和開設的實際情況看，面向新農村建設研發和開設的課程僅占校本課程總量的0.5%。除了農林等專業外，其他各專業課程體系中與新農村建設有關的課程設置或課程內容幾乎沒有。在科研方面，我國高校的農業科技轉化率只有10%～20%，而發達國家高校的農業科技轉化率可達60%～80%。由于高校農業科技轉化率低，不僅消耗了大量人力、物力、財力，還將科技成果束之高閣。在直接為社會服務方面，長期以來高校都將教學和科研作為中心任務來抓，而服務社會特別是服務農村社會的意識較為薄弱。國家對高校辦學水平的評估，主要是評價其人才培養水平以及辦學條件等學校內部的因素。而高校與社會的結合，高校對社會對農村經濟的影響和貢獻，則沒有或很少納入國家對高校的評估體系。在高校教師職稱評審條例和績效考核指標中，服務三農的工作沒有得到應有的重視。由于地域和制度的原因，長期以來農村與高校之間缺乏溝通。很多農村地區對高校的職能不了解，對高校服務的內容不熟悉，當地政府也不善于將農村發展的需要反饋給高校。盡管有些高校完全有條件、有能力為農村發展提供服務，但由于高校與農村社會之間信息不對稱，沒能使它們發揮應有的作用。

綜上所述，不管是國家對高校的分布結構、對大學生的就業政策，還是高校自身的社會職能，都缺乏服務農村經濟社會的考慮。長此以往，勢必加大城鄉二元結構的分化，不利于社會主義新農村建設和城鄉一體化發展。如何調整高校分布結構，使高等教育資源在城鄉保持平衡；如何改革大學招生、培養和就業體制，為農村發展培養“下得去、留得住、用得上”的高級人才；如何改革高校評估和教師評價體制，充分發揮高校的社會職能，促進高校與農村社會的溝通與合作，成為當前迫切需要解決的問題。

二、對高等教育城鄉一體化發展的改革建議

1.按GDP和人口比重，在經濟發展突出的縣或鎮建立一批具有辦學優勢的應用型高校。按GDP和人口比重來設計高校分布結構，不僅體現了高校為地方經濟服務的職能，也遵循了當代國際通行的慣例。比如，美國的州級和郡級區域的高校數、在校生人數與當地的GDP、人口都呈現高度的正相關，其高校數量和在校生人數所占全國比例與當地的GDP、人口所占全國比例基本一致。而我國的地級市（含）以下的高校數量和在校生人數在全國的比重遠遠低于當地GDP和人口在全國的比重。顯然，我國的一些地級市、經濟強縣和強鎮需要新建一批地方性高校，為地方經濟社會發展培養應用型人才。

由于資源的限制，當前建校重點應放在地級市還是經濟發展突出的縣或鎮呢？近年來的大學畢業生就業調查顯示，越來越多的畢業生選擇在中小城市就業。也就是說，集中于大中城市的高校已經在為中小城市（以地級市為主）的發展培養人才，而且地級市本身就有一些地方性高校，兩股高教資源基本可以滿足當地經濟社會發展的需要。然而，全國的一些經濟強縣或強鎮，特別是擁有國家級經濟開發區的縣和鎮卻鮮有高校進駐，尤其缺乏具有辦學優勢的公辦院校。縣和鎮是承接中心城市和農村地區發展的重要橋梁，容易接受中心城市的輻射作用，可以帶動周邊農村的發展。要縮小城鄉差距，應大力發展這些對農村地區具有較強拉動作用的經濟強縣或強鎮。此外，針對縣和鎮的辦學成本和生活費用較低的情況，政府和公辦高校可以通過收取較低學費的辦法吸引農村貧困家庭的學生就讀，降低其教育成本和負擔，使更多的農村子女能夠公平享有接受高等教育的權利。暫且不論這些農村學生畢業后是否留在當地工作，在經濟發展突出、人口相對集中的縣或鎮新建高校對提高農村人口的整體素質也有著極大的好處。因此，全國新建高校的重點應放在經濟發展突出、人口相對集中的縣或鎮。

當前，先行進入這些區域開展辦學活動的基本是民辦高校，有些還是初次辦學的民辦高校，他們的辦學條件和辦學能力堪憂。一種兼顧辦學數量與質量的較好辦法是將過度集中于大中城市的高校資源重新分配到這里，這樣既可以解決大中城市高等教育資源過度競爭、閑置浪費的問題，又可以充分發揮大中城市高校在教學和科研方面的優勢，真正帶動農村社會的發展。這些具有辦學優勢的高校可以通過建立分校的方法，將適合農村經濟社會發展的院系、學科專業和專業人才等資源向分校進行轉移。從國外建校經驗看，具有辦學優勢的高校在不同地區建立分校已成為加快高等教育資源合理分布的較好選擇。創辦于1868年的美國加利福尼亞大學，考慮到加州地域遼闊、城市分布比較分散、學校對較遠地區的影響有限的情況，在此后若干年里先后在不同地區設立了10個分校，包括伯克利分校、戴維斯分校、爾灣分校、洛杉磯分校、美熹德分校、河濱分校、圣塔芭芭拉分校、圣克魯斯分校、圣地亞哥分校、舊金山分校。這些分校建成后不久，就成為推動當地經濟社會發展的重要力量。

2.實行定向招生、定向培養和定向就業的政策，為農村社會培養“下得去、留得住、用得上”的高級人才。不管是位于大中城市的高校，還是位于中小城市的高校，如果培養的人才畢業后大部分流向其他地區，那么將很難實現推動當地經濟社會發展的目標。當前，大學畢業生到農村就業出現“下不去、留不住、用不上”的情況，有主客觀的原因。首先，農村的工作、生活條件差，工資待遇低；其次，不好解決婚戀問題、子女就讀問題、父母贍養問題等；最后，大學生不了解農村就業的人事政策，普遍擔心服務期后的去留問題等。大學生在農村就業期間離職的主要原因是無法接受農村的現實，與之前的設想存在較大差距；部分大學生把到農村就業作為升遷的跳板。大學生到農村后無用武之地的主要原因是對農村社會不了解，所學專業知識不適應農村發展需要，無法給農民帶來實惠。大學畢業生有權利追求自己理想的人生目標，但是，如果我們給予了大學生一些他們原本沒有的待遇，那么他們就應該履行相應的義務，否則就要承擔違約責任。實行定向招生、定向培養和定向就業政策，就是一種有效解決大學畢業生“下不去、留不住與用不上”的方法。

農村的學前與基礎教育與城市存在差距，這種差距直接影響到農村學生的高考分數和入學機會。在農村，家庭經濟環境較好的學生也渴望上大學，可往往因為分數不達標而與大學失之交臂。如果我們通過降低錄取分數讓這些學生能夠上大學，并要求他們畢業后回鄉服務一定的期限，相信很多學生都愿意接受。針對部分分數達標但因家庭貧困上不起大學的學生，可以根據家庭貧困等級為他們提供獎助學金，并要求他們畢業后回鄉履行服務義務，相信大部分學生家庭也會接受。雖然這兩種措施是可行的，但當前這兩種交換機制還沒有被有效應用起來。很多享受了降分錄取和獎助學金利益的大學生畢業后選擇留在城市發展，而從小養育他們的故土卻依舊貧窮落后，這顯然有違國家要求擴招農村大學生的初衷。

實行定向招生政策，要有配套的培養計劃。針對畢業后要為農村的政府、企事業單位工作的學生，制訂的定向培養計劃應該圍繞學生未來的工作崗位、工作環境而定。用人單位有責任向高校提出崗位要求，高校也有義務對用人單位的需求展開調研，并根據調研結果制訂培養方案。通過磋商后，雙方修改培養方案，最終達成一致意見。高校在發布定向招生計劃前，要將培養方案進行公告，讓學生在選擇未來的就業方向時做好自己的心理定位。既然是定向培養，用人單位除了協助完成培養方案制訂外，還需要參與學生的培養活動。比如，用人單位需要派出專業人員開展實訓課程的教學，用人單位需要與高校共同完成學生的就業指導，有能力的單位還可以開設一些專業或選修課程并承擔教學任務，用人單位還需要為學生提供頂崗實習的機會，并主要負責學生在實習期間的工作指導與考核工作等。

與定向招生配套使用的還有定向就業政策。定向就業不是指包分配工作，而要實行擇優錄用，并要求學生履行一定的服務期。這樣做的目的是讓學生在報考和學習階段消除松懈和依賴心理，能夠努力完成培養計劃并成為用人單位滿意的人才。對于享受降分錄取和獎助學金的學生來說，如果不能完成培養計劃，就不能拿到畢業證書而只能拿到結業證書，獲取的獎助補貼還要按期退還。學生完成培養計劃只是達到了用人單位的基本要求，如果在工作期間連續兩年考核不通過，按定向招生和就業協議，用人單位有權與學生解除勞動關系，并將由其保管的畢業證書退還學校實行注銷處理。學生在服務期間應享受與用人單位其他職工同等的福利待遇，受到勞動法律的保護。如果因用人單位違反相關法律或協議而損害學生的權益，學生也可以依照相關法律和協議解除與用人單位的勞動關系并要求賠償。

定向招生、定向培養和定向就業的政策并不需要長期一貫施行，根據學生的就業情況對政策做出相應的調整和變動是比較靈活有效的方法。比如，當城鄉差距逐漸縮小，不屬于定向招生的大學畢業生也持續主動進入農村就業時，我們就應該考慮減少定向招生的名額，直至完全取消定向招、培、就的政策。

3.合理調控專業和課程設置，運用制度推動高校服務農村，讓農民享有科教興農的實惠。建設社會主義新農村，發展優質、高效農業，擴大農業產業化經營需要各種各樣的農村實用人才，主要包括種植、養殖、農產品加工等農業生產能手和農民技術人員、農村經紀人、鄉村醫生、企業經營人才和農村管理人員等。為了培養農村實用人才，高校需要設置相應的專業和課程。由于社會對農村普遍存在偏見，大部分學生都不愿意報考涉農專業。許多高校迫于招生任務、生源收入和辦學成本的壓力，不得不縮減或撤銷原來的涉農專業，轉而擴大或新設一些熱門專業。這樣就造成高校在招生專業上的惡性競爭、大學生的結構性失業和社會資源的浪費。所以，教育行政部門有必要對專業選擇和專業設置的非理性行為進行合理調控。首先，對于社會對涉農專業的偏見，教育行政部門應該通過媒體大力宣傳科教興農的偉大成就和新農村的巨大變化，向考生和家長介紹涉農專業的就業前景，及時向社會公布各專業的市場供求數據，引導人們形成對涉農專業的正確認識和預期。其次，對于社會盲目選擇專業的行為，教育行政部門可以通過行政或經濟的手段加以調控，比如，在提高熱門專業的錄取分數的同時降低冷門專業的錄取分數；在提高熱門專業學費標準的同時降低冷門專業的學費標準，對于國家或地方急需的專業還要給予學生一定的補貼，在獎、勤、助、貸政策上向選學該專業的學生給予傾斜和照顧；鼓勵和支持高校將涉農專業和課程開設在距離農村社會較近的分校區，與農村經濟社會發展需要保持緊密聯系。

高等教育直接服務于農村，包含兩方面的內容：一是高校的先進科技成果直接推廣運用于農村；二是高校的智力直接服務農村。當前我國高校普遍缺乏對農村發展需要的了解，教師缺乏服務農村的動力，農業科技轉化率較低，沒有真正擔負起農村科技推廣的職責。究其原因，表面看是由于高校缺乏服務農村的動力，實質是制度不完善。首先，國家對高校辦學水平的評估主要是評價其教學科研水平以及辦學條件等學校內部因素。而高校與社會的結合，高校對社會特別是對農村經濟的影響和貢獻則完全沒有或很少納入國家對高校的評估體系。其次，由于組織結構設計上缺乏橫向聯系的考慮，高校與基層政府之間的溝通與合作機制不完善，造成農村社會對高校服務的需求不足，高校的科研和推廣項目很難與農村社會發展結合起來。再次，我國高校直接服務農村缺乏制度上的保障，相關職責被分割，教學、科研和推廣活動不能有機結合。比如，現行的體制是農學院以教學任務為主，農科院負責科學研究，推廣站主管農業推廣。其弊端是教學和科研活動脫離農村社會的實際需要，推廣活動得不到人才和科技成果的支持。最后，教師的評聘制度缺乏服務社會特別是農村社會的硬性指標，教師的社會活動沒有得到明確的方向指導，教師的教學、科研和服務社會活動沒有得到有機結合。教學型教師和研究型教師很多，而服務社會型教師卻很少。因此，第一，政府應從制度上明確高校服務社會特別是農村社會的職責，并給予政策和資金支持，在高校的評估和排名活動中要求增加服務社會特別是農村社會的評價指標，并吸納服務對象參與評估活動。第二，建立高校與基層政府橫向聯系的機制。比如制定對口幫扶的政策，要求高校主動了解農村社會發展的需求，通過向農村提供相應的教學、科研與服務活動支持農村社會的發展，讓農民切身體驗到科教興農的實惠。同時，基層政府也要加強政策宣傳力度，提高農民對高校服務社會職能的認識，使農民能主動向高校提出教育和科技上的需求并反饋實際應用的成效。第三，政府應通過制定政策幫助高校建立教學、科研和推廣三位一體的發展體系，實行整合資源統一管理，提高教研成果的轉化率，增加高校服務農村社會的效益。第四，在高校教師的聘用、職稱評定與績效考核等活動中增加服務社會特別是農村社會的硬性指標，通過宣傳教育提高教師服務農村社會的意識，為教師提供服務農村的相關培訓和到農村開展調研、教學和推廣的機會，并給予一定的資金支持。

當前，中國城鄉發展失衡的問題普遍存在于經濟、政治、文化、衛生和教育等領域，在高等教育發展方面尤為明顯。然而長期以來，這個問題沒有得到應有的重視，以至于城鄉差距逐漸拉大，城鄉二元體制的局面沒有得到根本改變。教育具有促進經濟社會發展的功能，高等教育更是直接助力當地經濟發展的引擎。城鄉一體化發展需要高等教育的配合與支持。針對高校城鄉分布不均衡的問題，我們需要根據當地GDP和人口占全國的比重，在經濟發展突出的縣鎮建立一批具有辦學優勢的應用型高校，為農村社會發展培養高層次人才。針對農村人才流失的問題，我們需要在高等教育階段實行定向農村招生、定向農村培養和定向農村就業的政策，為農村社會切實培養“下得去、留得住、用得上”的高級人才。針對高校服務農村不到位的問題，我們需要運用政策工具推動高校涉農專業和課程的建設，拉近高校與農村的溝通距離，提高高校教師服務農村社會的意識，鼓勵和驅動高校教師為農村建設提供教學和科研支持，讓農民切身體驗到科教興農的實惠。只有切實解決了高等教育城鄉發展失衡的問題，才能從根本上改善農村社會發展長期滯后城市的問題，有望實現我國城鄉一體化發展的格局。

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