我國高職質量保障體系改革的審視與構建

[摘要]當前我國高職教育質量保障體系雖然外部保障層次分明、內部保障形式多元、第三方保障介入深化，但也存在著常態化缺失、信息化失衡、標準化滯后、程序化單調等困境，尤其是在高職教育內涵建設替代規模擴大、示范旗幟替代無序競爭、改革創新替代單一復制的大趨勢下，深化高職教育質量保障體系改革勢在必行。總體來看，要著重從培育高職質量保障文化理念、厘清高職質量保障職能職責、出臺高職質量保障制度體系、建立高職質量保障比較體系等方面進行建構，從而保證高職教育的發展質量，使高職教育適應經濟社會發展的需要。

[關鍵詞]高職教育 質量保障體系 質量標準 質量體系

[作者簡介]鄭鋒（1977- ），男，浙江紹興人，浙江農業商貿職業學院，講師，碩士。（浙江 紹興 312000）

[中圖分類號]G718.5 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2017）14-0019-07

截至2015年年底，全國高職院校數量達到1344所，在校生超過1000萬人，總體發展水平和影響力不斷提高，為我國經濟發展方式的轉型和產業結構調整做出了貢獻。近年來，社會上出現的“高技能型人才荒”與高職院校畢業生的“就業難”形成了鮮明的對照，歸根結底，還是高職教育人才培養的質量無法適應社會和企業的需求。這對高職院校的生存和發展提出了嚴峻考驗。破解高職教育質量提升的難題，需要我們梳理當前我國高職教育的質量保障體系，尋找各種影響因素，發現出現紕漏的環節，總結陷入的困境，從而進一步查漏補缺，不斷健全高職教育質量保障體系，全面推動高職教育質量保障體系改革，以實現我國高職教育發展的社會適應性、持續發展性和再生能力。

一、我國高職質量保障體系的進展

我國高職教育質量保障體系從橫向維度看，主要分為外部保障、內部保障和第三方保障；從縱向維度看，則分為國家、主管部委、各省市人民政府及主管部門、行業部門、行業協會、高職院校等。為便于總結，本文主要從橫向維度分析。

1.外部保障層次分明。高職教育的外部保障主要由以政府為主導的國務院、各級人民政府及教育主管部門實施，因此本文主要從宏觀角度的國家層面進行分析。第一，政策導向越來越明確。國務院分別于2002年、2014年出臺了《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》和《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》。教育部等各部委配套出臺了《教育部等七部門關于進一步加強職業教育工作的若干意見》《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》《高等職業教育創新發展行動計劃（2015—2018年）》，對高職教育發展的質量保障進行了專章論述。教育部則從2000—2015年基本每隔4～5年即出臺一項專門針對高職教育人才培養質量、教學質量的文件。這些宏觀政策對于高職教育發展的基本原則、主要任務、辦學定位、專業設置、服務能力、校企合作、人才培養模式、課程體系、課程體系、師資建設等各個層面都有明確的質量界定與發展指向，且逐漸由過去粗線條的表述轉向精準事項表述。對于質量標準的闡述是隨著國家經濟社會變化、產業結構變化而與時俱進的。

第二，評估體系越來越靈活。教育部分別于2004年、2011年委托各省市對全國高職院校開始兩輪的人才培養工作水平評估，主要依據《高職高專院校人才培養工作水平評估方案（試行）》《高職高專院校人才培養工作水平評估工作指南（試行）》。第一輪評估通過詳細的指標體系對人才培養工作水平進行了全面評價，且將評估結論分為優秀、良好、合格、不合格四種，對于幫助高職院校明確辦學方向、提升辦學條件與能力、規范內部管理起到了重要作用，同時也暴露出與本科高校評估模式雷同、重評估結果、限于技術條件信息采集不全面、分類評估未實施等問題。因此，第二輪評估取消了級別性評價，僅設置為“通過”或“暫緩通過”，主要目的在于以評促建、以評促改，更注重對高職院校的辦學進行問診把脈、提意見建議，采取更為開放靈活的形式。

第三，信息采集越來越全面。為全面掌握高職院校的發展動態與進程，為經濟發展、產業結構調整、政策出臺等提供依據，教育部從2008年開始建立《高等職業院校人才培養工作狀態數據采集平臺》，全面采集全國高職院校的有關數據。從2012年開始，國家每年對采集到的數據進行分析，并發布《中國高等職業教育質量年度報告》，對高職教育的發展進行全面總結、分析、預測，隨時監測高職教育的發展質量與人才培養質量。同時，各省市自治區包括各高職院校也依托該平臺發布相應的年度報告，為社會公眾了解高職教育發展以及行業了解人才培養動態等提供參考。

第四，專項項目越來越多元。專項項目是為了提升或評價高職教育發展的某一構成要素而設立的項目或賽事，旨在集聚優勢資源、發展重點專業、提升發展水平和增強服務能力。如教育部與財政部啟動的中央專項扶持的重點實訓基地建設、高職國家精品資源共享課程、高職高專國家精品課程、現代學徒制試點等重點支持項目，實施了高職國家教學成果、教學名師、教學團隊、高職教育成果案例等評選活動，大大調動了高職教育發展的積極性，強化了高職辦學的各個領域以質量為衡量標準的意識。

2.內部保障形式多元。伴隨著高職院校辦學歷史與辦學經驗的不斷增長，加上對一些國際職業教育發達國家質量保障體系的引進與消化，近年來高職院校在內部也強化了質量監控與管理。由于各高職院校的辦學理念與主干專業有所不同，采取的質量保障措施也有所區別。

第一，常規管理保障。目前，大多數高職院校內部都設有質量管理辦公室，或單獨設立，或掛靠某個部門，形成了以規章制度為引領、以程序性文件為基礎、以質量標準體系為內容的綜合性質量監控體系。質量管理辦公室的人員組成趨于多元化，越來越多的高職院校將政府有關部門、行業、企業等納入其中，為學校的質量管理提供資源保障和外部評價依據，并基本能夠依據有關數據庫進行科學分析，自我進行診斷與發現問題。根據麥可思統計，當前近50%的高職院校建立了質量保障與監測機構，浙江省有32所高職院校建立了質量監測部門，校均專職監測人員4人。

第二，ISO9001族質量管理體系保障。ISO9000族標準是國際標準化組織（ISO）于1987年頒布的在全世界范圍內通用的關于質量管理和質量保證方面的系列標準，最早主要在企業運用。由于其具有科學性的質量管理和質量保證方法與手段，可以全面提高內部管理水平，因而被應用到各個領域。國外很多高校也應用ISO9000族質量管理體系進行內部管理。當前，國內諸多高職院校應用了ISO9001族質量管理體系，幾乎覆蓋所有航海類、交通類等行業舉辦的高職院校。高職院校依托ISO9001質量體系平臺進行持續性審核，保障了學校受控部門的管理質量，推動了學校辦學流程、管理流程的順暢進行，并不斷通過接受外部認證機構的審核，及時發現ISO9001在學校管理中的應用問題，便于學校自糾。

第三，TQM全面質量管理體系保障。TQM（Total Quality Management）全面質量管理，是組織機構以產品質量為核心，以全員參與為基礎而建立起的一套科學嚴密、高效的質量體系，為讓顧客滿意和本組織所有者及社會等相關方受益。該體系能夠有效提供滿足用戶需要產品的全部活動，從而實現長期成功管理的預期目標。TQM的特點是全覆蓋、全過程、全協調與多元管理，其在高職院校大多并不以學校管理的形態出現，而是針對某一特定領域如教學質量、學生工作管理質量、實驗實訓質量等。它對于高職院校增強信息收集與反饋調控、在相關領域建立動態監測系統、建立相應質量保障指標體系具有重要的價值。

3.第三方保障介入深化。為進一步轉變政府職能，擴大學校的辦學自主權與辦學空間，2015年教育部出臺了《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》，進一步推進教育領域的管評辦分離進程。近年來，越來越多的第三方開始介入高職院校的質量監控，評價的主體與方式更加科學、客觀、多元化。總的來看，第三方機構主要包括職教集團、行業協會、專業指導委員會、校企聯盟、獨立評價機構等。它們分別從不同的視角、方向、領域進行了宏觀、中觀、微觀評價，跳脫了傳統的以政府為主導評價的框架，以更加專業化、數據化與科學化的方式指出了高職教育辦學過程中的困境與發展愿景，促進了高職質量保障的不斷提升。如麥可思數據公司作為第三方獨立評價機構，每年都受全國高職高專校長聯席會委托，發布《中國高職教育質量年度報告》，反映我國高職發展的總體態勢。目前國內超過一半的高職院校委托麥可思做獨立的人才培養質量年度報告，并向社會發布。

二、我國高職質量保障體系的困境

我國當前高職教育質量保障體系總體運行是平穩有效的，不同層面質量評價系統的縱向推動與橫向比較相結合，在交叉運行中形成了基本覆蓋高職院校辦學主要方面的監控體系。但是，由于高職院校數量眾多且發展迅速，且發展過程中的差異性又較大，與當前運行的質量保障體系還無法完全匹配。

1.質量保障體系常態化缺失。從國家層面來看，我國高職教育發展質量保障主要依據教育部所發布的有關人才培養質量、教學質量等文件，但從高職院校的實際操作層面來看，其描述性與指向性的政策在轉化過程中受到很多不確定性因素的阻滯，在操作過程中缺乏足夠的資源支撐與技術支撐。在層層傳遞至高職院校時，由于缺乏常態化的硬性約束機制，部分高職院校會根據自身辦學情況選擇執行，容易導致政策落實的效果大打折扣。即使是目前教育部執行的《高職高專院校人才培養工作水平評估方案》，其最后修訂是2008年，在高職教育發展變革迅速的情況下，已經近10年沒有再修訂，且評估方案更多的是定量與定性評價相結合的結果性與已往過程性評價，在動態性上稍顯不足，對于保障高職教育發展質量支撐的力度還不夠。

2.質量保障體系信息化失衡。在“互聯網+”時代，大數據、云計算將應用到經濟社會發展的各個層面，為決策提供依據。從國家層面來看，高職人才培養的數據庫建設運轉多年且已基本成型，為國家出臺相關政策與發布有關報告提供了數據支持。但總體上看，高職教育發展的信息化、公開化與透明度仍然不足，尤其是涉及各省市自治區、地級市和高職院校這三級的信息采集與發布進展不均衡。雖然經濟發達地區如江蘇、浙江、廣東等地已經基本上實現了年度報告制度，但一些欠發達省份尤其是其基層地區仍然沒有建成制度化的報告制度，對于當地統籌發展高職教育、出臺相關質量保障制度十分不利。

3.質量保障體系標準化滯后。高職教育的質量保障體系目前尚未形成公認的、具有統一約束性的標準化體系，而質量保障標準化體系至少應該涵蓋五個方面的內容，即由政府、社會、學校構成的質量環境系統，質量目標、質量觀念、質量標準和質量行為組成的質量目標系統，保障組織、保障人員組成的質量主體系統，輸入保障、過程保障和輸出保障組成的質量對象系統以及監督控制、質量評價、信息反饋、持續改進組成的質量手段系統，基本上能夠涵蓋保障高職教育發展的外在與內在要素。從當前的實際情況看，高職發展的質量保障環境還不夠優化，質量保障目標還不夠清晰，質量保障主體還不夠全面，質量保障對象連接還不夠緊密，質量保障手段還不夠多元與規范。

4.質量保障體系程序化單調。任何標準體系的實施都有受益人的程序化操作規程，這是保證標準沿設定的目標前行的重要依托，能保障標準在規范化、可控的范圍內運行，剔除人為因素干擾。我國目前高職院校在內外保障規章制度及一些方案的具體實施中，基本都是以自上而下的路線為實施的主軸。高職院校更多處于服從及被動的地位，在自下而上的反饋、介入與申辯上相對較少，其質量保障的呼聲較難向上傳遞。即使有所傳遞，也要通過層層行政機構，等這些呼聲轉化為政策時可能為時已晚。

三、我國高職質量保障體系深化改革的必要性

當前高職教育的發展形勢及國家對高職教育的定位，對高職教育的質量保障提出了更高的要求。

1.內涵建設替代規模擴大，成為發展主流的要求。1985年頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》明確要求積極發展高等職業技術院校，改變專科、本科比例不合理的狀況，標志著我國高職教育開始起步。1994年，全國教育工作會議確定了“三補一改”的方針，即“通過現有的職業大學、部分高等專科學校和獨立設置的成人高校改革辦學模式，調整培養目標來發展高等職業教育。仍不滿足時，經批準利用少數具備條件的重點中等專業學校改制或舉辦高職班等方式作為補充”。1996年頒布的《中華人民共和國職業教育法》，使高職教育第一次在法律層面得到了確認。1999年中共中央發布了《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》，標志著高職黃金發展周期的到來。此后，全國高職院校如雨后春筍般紛紛成立。2002年，國務院又發布了《關于大力推進職業教育改革與發展的決定》，進一步推動了高職發展的進程，促進高職院校在總數量、招生規模等方面均呈現井噴式發展。

高職教育在規模擴張的背后，有其特定的原因：一是當時許多中職、中專、技校等都有強烈的升格愿望，積極申請要求進入高等教育序列；二是我國經濟社會發展一直處于高速增長中，對于技術技能型人才的需求量不斷增大且規格要求不斷提高；三是高職院校的審批權進一步下放后，各地方政府有著推動高職教育發展的強烈沖動，但大量高職院校出現了發展不均衡的問題。

為規范高職教育辦學、提升辦學質量，2004年教育部出臺了《關于以就業為導向 深化高等職業教育改革的若干意見》，對高職院校的辦學定位、辦學方向、辦學目標、專業設置、人才培養、產學研合作等方面進行了明確規定，更要求建立人才培養工作水平評估制度，由國家實施每五年一輪的評估。以此文件為標志，高職教育發展逐漸由規模發展轉向內涵發展。教育部于2006年頒布了《關于全面提高高等職業教育教學質量的若干意見》，2015年頒布了《關于深化職業教育教學改革全面提高人才培養質量的若干意見》，強化了高職教育追求質量與內涵的定位。從本質上說，內涵發展是提高辦學質量的另一種表述，有具體的內容和外延，體現在人才培養的各個環節，需要有相應的保障體制機制和保障措施。尤其是進入21世紀后，高職教育面臨著經濟發展的下行、生源減少、高度類同、畢業生就業壓力增大等困境。要實現內涵式發展，必須建構相應的創新型質量保障體系。

2.示范旗幟替代無序競爭，彰顯發展預期的要求。我國高職教育規模擴張的過程也是無序競爭的過程，眾多高職院校在辦學之初，由于發展方向與特色定位不夠準確與鮮明，沒有認清高職教育與本科教育、初中等職業教育的區別，辦學模式嚴重趨同，在一定程度上導致高職院校尤其各省內高職院校之間的競爭比較激烈。具體體現為各院校間的專業重復率高，各院校尤其是區域內院校之間的招生競爭激烈，甚至有些院校采取了非常規的招生宣傳與介入等。

為改變高職院校因無序發展而產生的問題，進一步明確高職教育發展的定位與方向，貫徹落實《國務院關于大力發展職業教育的決定》精神，教育部、財政部于2006年發布了《關于實施國家示范性高等職業院校建設計劃 加快高等職業教育改革與發展的意見》，計劃用4年時間建設100所國家示范高職院校，要求示范高職院校在人才培養模式、實驗實訓基地建設、師資隊伍建設、課程體系與教學內容改革等方面取得實質性突破，力爭做發展的模范、改革的模范、管理的模范，以帶動全國高等職業院校深化改革，提升中國高等職業教育的整體水平。2010年，國家又繼續推動示范校建設，在全國建設了100所國家骨干高職院校。為配合示范高職院校與骨干高職院校建設，全面提升高職教育發展質量，教育部還發布了《關于全面提高高等職業教育教學質量的若干意見》和《關于推進高等職業教育改革創新 引領職業教育科學發展的若干意見》。為貫徹落實2014年《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》及《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》，教育部出臺了《高等職業教育創新發展行動計劃（2015—2018年）》，明確到2018年將支持地方建設200所優質專科高等職業院校；“十三五”期間，教育部擬投入50億元，支持100所左右高職院校深化產教融合、校企合作。

200所國家示范高職院校和國家骨干高職院校的建設、100所國家優質高職院校建設及100所產教融合示范基地建設，都以示范引領為旗幟、以特色辦學為核心、以質量效益為重點，逐漸取代了過去的無序競爭局面，促進了高職院校之間的良性競爭與發展，但同時也對高職院校的辦學質量和質量保障體系建設提出了更高的要求。各高職院校要想實現突圍，進入到示范、骨干、優質院校行列，必須有良好的發展基礎和潛力，這也要求相關主管部門、院校有堅實的質量保障體系。

3.改革創新替代單一復制，明確發展方向的要求。在迅猛發展的過程中，各高職院校由于在辦學的體制機制、人才培養模式、產學研合作等方面的區分度不夠明顯，使得畢業生在就業市場中的能力、競爭力不足。伴隨著各個層面對于高職辦學質量的重視程度不斷加深，“雙百”國家示范骨干高職院校建設開啟了高職發展的新紀元。隨后開展的教育部與各省級人民政府共建的12個國家職業教育改革試驗區、確定的165家現代學徒制培養試點及與重慶市政府聯合開展的現代職業教育體系國家制度建設試驗區的先行先試，也取得了良好的效果。確定各個層面的改革試驗點，在探索管理體制、投入機制、自主辦學、校企合作、服務地方、人才培養、產學研合作、中高職銜接等多個領域的創新形成了一批高質量的改革成果，對于提升其他高職院校的質量具有較好的輻射與示范作用，使高職教育呈現出大膽改革、力求創新、示范引領、百花齊放的格局。高職發展的改革創新是永無止境的，要確保其不斷產生新的成果，必須有相應的質量保障體系改革予以保障。

四、我國高職質量保障體系改革的進路

基于我國高職教育質量保障體系改革的必要性及面臨的困境，對其進行深化改革與理性建構已勢在必行。這種建構既要汲取發達國家的有益經驗，又要著眼于我國高職教育發展的現實，使質量保障體系既具有嚴密的可操作性，又具有彈性適用性。

1.培育高職質量保障文化的理念。我國高職教育的發展已逐步進入全面轉型期，這是高職教育自身發展和我國經濟社會轉型雙向驅動的結果。轉型期高職教育質量保障體系的構建關乎高職教育轉型能否成功，也影響著我國高職教育發展的總體水平。質量文化是高職教育質量保障體系的核心與靈魂，是保障高職教育有力支撐經濟社會發展的源泉，是保障人才培養質量的基本要素。一是擺脫純技術流。我國傳統的高職教育質量保障更多的依賴管理技術，側重于對人、物的評價，其缺點在于靜態化與片面化。高職教育的相關主體要逐漸擺脫這種依賴技術的觀念，從高職發展的實踐需要和期望來持續進行改進與調適，使質量保障活動跳出技術范疇而逐漸演化為一種文化現象。二是要樹立整體觀。高職質量保障體系的建構不能局限于高職教育本身，而要從國家經濟社會發展的現實出發，從行業、產業發展的動態出發，從人才培養需求的變量出發，將質量保障放到更宏觀的視野中進行觀察，從而使質量保障體系更能夠適應時代的變化。三是要內化質量價值觀。要引導高職院校內部的管理者及廣大教師樹立質量觀，從辦學的目標與指向、人才培養的定位、課程體系、教學體系乃至學生的職業與素質能力培養等諸方面進行滲透，使質量觀貫穿于高職教育的方方面面。

2.厘清高職質量保障職能的職責。高職質量保障體系的建構與運行是一項系統工程，參與該系統的各方主體與力量根據其方位的不同分別承擔不同的職能職責，但提出的要求具有一致性，既要各盡其能、各司其職，又要通力合作、整合一體。總的來看，高職質量保障系統主要由政策決策、管理執行、監測反饋與信息管理等子系統構成，各子系統之間及內部又都有縱橫相聯的關系，各參與主體既有設定的職能職責又有動態的非設定職能職責。一是深化政策決策改革，國家相關主管部門要在前兩輪評估的基礎上，繼續深化評估領導體系改革，全面調研高職教育發展的現狀，盡量避免“一刀切”，分區域制訂人才培養工作評估方案，細化指標體系，同時確保決策管理體制與運行機制的科學性、客觀性和有效性。二是嚴格管理執行運行，制定高職質量保障管理的配套制度，明確國家層面高職質量措施與描述的下行通道與實施部門，既要保障其權威性，又要賦予地方一定的自主權，以激勵和問責雙管驅動為手段，保證政策決策的運行通暢。三是嚴密進行監測反饋。基于高職院校的分布格局，建立國、省、市三級聯動質量保障監控與診斷系統，以數據平臺為依托，在保證數據真實性的前提下，逐步建立資源共享、信息互通、問題會診體系，增強對數據的分析與評測，不斷提高質量監控與診斷的質量。四是分類實施信息管理。從實施情況看，高職質量保障體系分解為不同的類別。要加強對人才培養方案、生源來源、專業建設、校企合作、課程建設、師資隊伍、學生管理、實驗實訓基地、教學質量、畢業生就業等高職辦學過程中重點領域的質量監控與診治，分類采集、匯總、分析相關數據，并在政策變動上予以體現。

3.出臺高職質量保障制度體系。高職質量標準體系是質量保障體系的核心要素，也是高職教育辦學的指南。目前我國的高職質量標準體系仍停留在學術研究與討論階段，還未納入高職教育發展制度建設的一攬子計劃，這導致高職院校在辦學過程中僅僅只能依據評估體系，而評估體系不能完全反映質量的高低，不具有強制性作用與功能。從近年來國家高度重視高職教育發展的政策導向來看，從“工業4.0”時代我國所制定的“中國制造2025”的發展預期來看，其對于高職人才培養的質量要求越來越高，高職質量標準體系的制訂也就越發緊迫。總的來看，高職質量標準體系應該是以高等教育法、職業教育法等法律及國務院關于職業教育的行政法規為依據，以教育部及相關部委出臺的政策性文件為基礎，以經濟社會發展對高職教育發展的需求為準繩，統籌考慮高職辦學要素及類別，建立融定性與定量、靜態與動態、共性與個性、主觀與客觀相結合的質量標準體系，從而使高職教育在辦學過程中有一定的硬性約束，推動其辦學的積極性與主動性，從根本上提升我國高職教育發展的總體水平。

4.建構高職質量保障比較體系。高職教育質量保障是一個世界性的課題，國外發達國家如美國、德國、英國、新加坡、澳大利亞等國通過制定相應的政策法規、建立保障體制機制、運用現代化的技術手段等，建立了比較完善且運行有效的質量保障體系。雖然很多國家并未設置單獨的高職教育序列，將其作為職業教育的一個組成部分，但總體上是通用的。我國高職教育的發展歷史還較短，質量保障體系的建構尚處于起步階段，因此，要充分吸收并借鑒國外比較成熟的先進經驗，逐步建立高職教育質量保障比較體系，不斷解決我國質量保障中存在的問題。總體上，高職教育質量保障比較要涵蓋以下內容：一是保障主體比較，主要比較我國高職教育和國外高職教育參與主體的不同形式、各自的權利和地位等。二是保障內容比較。這個也是比較的核心部分，既包括高職教育實施機構總體辦學能力和水平的比較，也包括具體的專業質量、教學質量、學生質量、師資隊伍質量等構成要素的比較。三是保障方法比較，即高職教育質量保障所采用的技術手段的比較，主要將目前國際上普遍存在的評估、認證、審計、基準四種保障方法在各個國家具體應用的不同作用和功能進行比較。四是內部質量保障體系的比較，主要從高職院校內部質量保障的微觀層面進行比較，包括內部質量保障的機構、體制機制、保障內容、保障方法、實施過程等進行比較。高職教育質量保障比較體系的建立應該是一個持續動態的過程，通過隨時關注國際高職教育質量保障的變化并加強國際交流與溝通，不斷完善我國的高職教育質量保障體系。

總之，當前我國高職教育質量保障體系已取得了長足進展，基本確保了高職教育的正常運轉與發展，但對于其存在的問題也要引起相關部門及高職院校的警惕與重視。在深化改革、全力建構新的高職教育發展質量保障體系過程中，要充分進行資源整合與要素共享，切實增強其適用性和科學性，使質量保障體系不僅成為確保高職教育發展的行動指南，更能夠成為提升我國高職教育國際影響力與競爭力的“定海神針”。

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