優質普惠的學前教育是人生幸福的開始

2010年底鎮江市被確定為國家學前教育體制改革試點地區，2016年2月，被確定為國家學前教育改革發展實驗區，要求重點在落實人財物的條件保障、完善學前教育體制機制、幼兒園內涵質量建設上取得突破。鎮江市始終圍繞“明確政府職責，完善體制機制，構建教育公共服務體系”的目標，秉持“優質普惠的學前教育是人生幸福的開始”的理念，以解決學前教育發展中的突出矛盾與問題為突破口，堅持回歸本位，努力辦好公益性、普惠性的學前教育；堅持突出主線，努力辦好有質量的學前教育；堅持多元發展，努力辦好滿足不同需求的學前教育，實現了鎮江市學前教育的整體升級。

一、堅持“兩主導、五為主”的學前教育改革發展導向

在“以人為本”以及“兩主導、五為主”思想指導下，鎮江市開展了三次以發展需求為導向的學前教育改革。

1.擴資源、調結構：“鎮江模式”1.0版。當國家提出發展學前教育，解決困擾老百姓的“入園難、入園貴”的民生問題后，鎮江市根據自己的傳統和社會發展需要，提出“雙主導”的“鎮江模式”1.0，奠定了鎮江市供給學前教育的制度路徑選擇。在這個版本中，只是提出了政府投入為主、公辦園為主的制度設計思路，只是一個簡單初級的原型制度。

2.保運轉、建隊伍：“鎮江模式”2.0版。以政府主管領導協調和背書為特征建立起來的比較完善的政府部門間工作機制。經費保障是“鎮江模式”2.0版的核心保障，高層協調是“鎮江模式”2.0版的決策過程，規劃先行是“鎮江模式”2.0版的核心創舉，人事代理是“鎮江模式”2.0版的難點突破。

3.建機制、提質量：“鎮江模式”3.0版。2015年2月《鎮江市人民政府關于加快推進學前教育優質均衡發展的實施意見》（鎮政發〔2015〕8號）正式出臺，明確：到2018年，全市幼兒園中公辦園占比保持在60%以上，在公辦園和普惠性民辦園就讀的幼兒達90%以上。在學前教育的基本質量能夠得到有效的保障的同時，大膽探索投資體制多元和經費來源多渠道的“混合所有制幼兒園”，努力盤活學前教育辦園體制，這不僅有利于公辦園的體制改革，也有利于民辦園的多樣化發展。“鎮江模式”3.0版提供的是一個在公辦園和政府占主導地位的格局中，政府對市場的開放和管理的方式和方法。

二、探索創新“強政府、大社會”的改革發展實踐

（一）優化學前教育管理體制

1.構建縱橫結合的行政管理體系。縱向層面：健全市政府統籌主導、縣級政府統籌主辦、鎮（街道）共建的管理體制。鎮江市委、市政府主要領導多次召開市委常委和市政府常務會議專題研究學前教育改革工作，市政府建立學前教育改革發展聯席會議制度，成立學前教育改革發展領導小組，在全省率先設立市學前教育處，將聯席會議成員單位職責明確到具體的人、時、事等，形成在市政府分管領導下的以教育部門為主管、各部門聯動的學前教育改革工作運行機制。橫向層面：建立教育部門主管，財政、編制、衛生、公安等18個部門協同管理的工作機制，保障學前教育可持續發展。

2.轉變政府服務理念，管理遵循“有進有退”原則。“進”體現在政府發展學前教育的主體責任必須保障，各級政府負責學前教育發展的規劃與政策制定、學前教育的投入，并努力通過公共財政的轉移支付使區域之間、城鄉之間的學前教育公共服務盡可能均等化；“退”體現在理順政府、市場、學校三者關系，對于市場，在形成制度性規定后，逐步引入“市場機制”，政府的權責逐步上移，轉向宏觀調控和監督管理。對于幼兒園，政府簡政放權，幼兒園獨立建制，賦予其更多自主權，鼓勵幼兒園特色發展，進行專業化建設。完成由“強政府”到“服務型政府、責任型政府、法制型政府”的轉變。

3.建立執法、督政、考核、獎勵相結合的督查機制。充分發揮人大執法職能，有效推進各地《江蘇省學前教育條例》等法律法規及五年行動計劃的落實情況，充分利用江蘇省改革發展示范區創建、省市優質園創建項目，整體提升區域辦學水平，目前全市7個轄市區均已創成江蘇省改革發展示范區，省優質園占比達78%。將是否存在非法辦園、公辦園及省優質園占比、公共財政投入、教師合格率、《指南》推進情況等重要指標納入全市督政考核中，考核結果與轄市區政府的考核掛鉤。完善激勵機制，設立學前教育專項經費，對群眾滿意度高、改革發展成效明顯的地區、單位和個人給予表彰和獎勵，充分發揮行政及資金引導效能，鼓勵支持轄市（區）政府及社會力量加大投入，有效擴大學前教育資源，滿足入園需求。貫徹《幼兒園工作規程》，嚴格執行登記注冊、抽查年檢、收費管理制度，建立普惠性民辦幼兒園認定管理制度。進一步完善幼兒園信息管理系統，通過公開透明的信息發布制度，嚴格規范幼兒園各類辦學行為。

（二）持續加大學前教育資源建設

1.超前布局規劃學前教育資源。借助人大執法檢查契機，出臺適應二孩政策和城鎮化建設的資源規劃標準。根據《國家學前教育三期行動計劃》，修訂《鎮江市五年行動計劃（2016年—2020年）》《鎮江市區學前教育設施布局規劃》，結合鎮江市人口分布規律，規劃預留符合幼兒發展需求的學前教育設施建設用地，審查各轄市區學前教育專項布局規劃，完善方案、落實規劃。全面梳理現有居民區幼兒園學額配備情況，將缺額納入規劃盡快補足配齊到位。實現每1萬人口配建1所幼兒園。優化幼兒園布局，鼓勵各縣（市、區）建立由多部門參與的學前教育資源預警制度和生源提前登記制度，引導有教育需求的人口有序流動。建立學前教育施教區制度，打造5-10分鐘生活圈（人口密集區形成5分鐘生活圈，城鄉集合地區形成10分鐘生活圈），滿足幼兒就近入園需求，目前鎮江市學前三年毛入園率達99%以上。

2.加快發展公辦園和非營利性民辦園。大力發展公辦幼兒園建設，確保各轄市（區）公辦園占比不低于60%，其中農村地區占比不低于80%；90%以上的幼兒在公益普惠性幼兒園就讀，其中農村、城市幼兒在公辦園入園的比例分別達80%、60%以上。主動應對新修訂的《民辦教育促進法》，研究出臺民辦幼兒園分類管理相關政策，培育一批非營利性民辦幼兒園，有效監管社會資本集中收購幼兒園謀取高額利潤的行為，維護學前教育事業穩定可持續發展。

3.嚴格按照《鎮江市區住宅小區配套學前教育設施建設管理實施辦法》，加強小區配套幼兒園“四同步”管理，在完成對2012年之前小區配套園逐步過渡的基礎上，積極探索“小區配套”及“劃區配套”相結合的改革嘗試。

4.加大農村園的建設力度，完善農村幼兒園市級統籌、以鎮為主、鎮村共建的管理體制，督促各轄市區政府加大農村幼兒園建設，推動縣域內農村和城鎮優質幼兒園占比差距不超過10%。對新建的城鎮和新農村居民區配套幼兒園，明確舉辦成公辦幼兒園或非營利性民辦幼兒園。確保每個鎮（街道）有1所以上達省優質園標準的公辦中心幼兒園，積極探索農村中心園分園、辦班點的服務半徑，保障偏遠地區孩子的就近入園。

（三）著力提升師資隊伍建設

1.把好教師的“入口關”。根據《江蘇省公辦幼兒園機構編制標準》（蘇編辦發〔2013〕3號）要求，動態配置教職工隊伍，幼兒園“兩教一保”配備率達100%，公辦園教師中編制內教師占比50%，專任教師大專率達95%，本科及以上學歷達40%以上；教師資格持證率達100%；落實國家關于向農村邊遠地區傾斜政策，到2018年確保每個農村辦園點至少有1名編制內教師。積極探索幼兒園男幼師培養，研究基于幼兒發展需求的幼兒園教師性別占比。

2.解決好教師的“待遇關”。落實《關于幼兒園非事業編制教師實行人事代理制度的實施意見》，探索建立以縣域為單位統一的聘用、配置、管理及待遇保障等制度，解決短期內編制不能擴充的情況下，通過政府購買服務的方式，把公辦幼兒園教師中的非在編教師納入財政預算，努力實現與在編教師同工同酬，吸引并留住優秀教師。

3.解決好教師培訓關。出臺《鎮江市幼兒教師素質提升培訓計劃》，明確各地教師培訓經費占教師工資總額比例達到1.5%，幼兒園年度公用經費用于教師培訓的部分超過5%；將民辦幼兒園專任教師納入培訓范圍，建立園、轄市（區）、市、省骨干教師培養、選拔、管理和考核工作體系。建立幼兒園、園長、教師專業發展培訓體系、考核體系，確保省、市級“名、特”專家達10名，轄市（區）級幼兒園教壇新秀、骨干教師達200名，園級骨干達1000名。

（四）加大學前教育財政保障力度

1.落實各級政府學前教育投入主體責任，保持學前教育經費實行財政預算單列，確保占同級財政性教育經費5%以上。將新增教育經費向學前教育傾斜，財政性學前教育經費最大限度地向農村和經濟薄弱地區傾斜。

2.完善學前教育成本分擔與運行保障機制。測算基于質量的生均培養經費標準，建立財政、家庭、社會合理分擔比例，以及省、市、縣、鎮各級財政分擔比例。

3.統籌制訂多元化的學前教育生均財政撥款標準，建立健全保障幼兒園日常運轉及持續發展的長效投入機制，建立與辦學成本、物價水平、材料情況聯動的穩定增長機制。

（五）規范均衡發展提升保教質量

1.以國家、省、市、區四級實驗基地建設為突破口，在課程游戲化項目園、《指南》實驗園、園本課程建設園項目推進中，以實驗園輻射其他園的方式，整體推進學前教育質量提升。

2.教育行政部門在課程改革上發揮重要作用。通過制訂鎮江地區幼兒園課程發展的指導性意見，建立健全課程方案實施的督導制度，引領幼兒園課程發展指導，組織科研院所教研合作，開展市級、區級、園級三級培訓以及建立市級骨干教師聯盟、鄉村骨干教師聯盟、《指南》實驗園聯盟、男教師聯盟等方式，協助支持幼兒園所開展符合兒童身心發展規律的課程建設，促進幼兒園的自主發展、內涵發展與特色建設。

3.構建質量發展的專業隊伍。鎮江市教育局專門設立學前教育處，各轄市區也相繼成立了學前教育管理科室，健全了專、兼職教研員責任區制度。聘請省內外知名專家、教科研機構與鎮江建立定期、定向、定點、定量的合作指導關系，建立了“伴隨式”教研新機制，激發了幼兒園和教師專業發展活力、合力、智力、內驅力。

三、回歸“優質、均衡、公平、規范”的改革價值追求

（一）“五為主”的幼兒園發展格局逐步形成

1.辦園體制以政府舉辦為主。截至2016年底，鎮江市有幼兒園236所，每所幼兒園平均覆蓋常住人口1.29萬人，其中公辦園占比保持在69%，普惠性民辦園占比18%，呈現出“廣覆蓋、保基本、有質量”和“有特色、可選擇、可持續”的多元發展格局。截至2015年底，鎮江市所有隸屬中心小學管理的幼兒園全部實行獨立建制，實現編制、核算、管理“三獨立”。截至2016年底，鎮江市擁有獨立法人資格幼兒園213所，占幼兒園總數的90.3%，公辦園獨立法人機構占比90%。

2.幼兒入園以公益普惠為主。2011年-2016年，新建、改擴建幼兒園110所，其中公辦園82所，民辦園28所，新增學位1萬多人，學前三年毛入園率達99%，全市平均班額從2012年的36人下降到現在的34人，農村、城市在公辦園就讀幼兒占比分別為91%、73%，基本實現了施教區的服務制度，適齡就近入園，入園難、入園貴等問題基本解決。

3.經費投入以公共財政為主。2011年-2016年，財政性學前教育投入占同級財政性教育總投入分別達3.06%、5.66%、6.23%、6.20%、6.56%、6.64%，其中揚中市率先達到8%左右，并率先建立了學前教育分擔機制（明確了保障生均營運成本1.2萬元/學年，生均完全成本1.5萬元/學年）。

4.教師隊伍以公辦教師為主。近五年來，累計新增進編教師456人，公辦園教師占全部幼兒園教師的比例達72%，公辦園中在編教師占比達50%。2014年-2015年有1108名符合條件的非在編教師已進行了人事代理，占非在編教師總數的51%，教師隊伍穩定，整體師生比從2012年的1：12.9下降到現在的1：10.4。

5.學前資源以省優質園為主。從2010年起，鎮江市省優質園比例及在省優質園就讀幼兒占比持續上升，現省優質園占比達78%，在省優質園就讀幼兒占80%。7個轄市區全部通過省學前教育改革發展示范區達標驗收，建成省級《指南》實驗區1個、省幼兒園課程游戲化項目7個、市《指南》實驗基地38個、區《指南》實驗基地67個。

（二）“整體、均衡”的發展方向逐步建立

1.強調改革的“整體性”。鎮江市著力推動學前教育改革從擴大資源轉向擴大資源與內涵建設并舉、從重點建設轉向重點建設與全面建設并舉、從項目推進轉向項目推進與機制創新并舉。

2.強調改革的“均衡性”。重視城鄉之間、區域之間、園所之間的均衡發展，保障每一名幼兒都能就近享受優質的學前教育資源，從而推動教育公平的實現。目前，鎮江市各地區學前教育發展資源相對充足，基本能實行施教區政策就近入園；各轄市區財政性學前教育投入占同級財政性教育總投入均在5%以上；農村地區教育資源及師資配備得到有效重視，城鄉間、地區間、園所間差距逐步減小。

鎮江學前教育的發展，得益于處理好“變”與“不變”的關系。正是堅持求“變”，帶來了鎮江學前教育的全方位的變化，政府管理由“缺位”到“到位”、教育導向由“教師中心”到“兒童中心”、兒童游戲由“假”游戲到“真游戲”再到“好”游戲的轉變，正是不斷地“變”帶來了學前教育的整體升級。而堅持學前教育“不變”，即政府發展學前教育的責任不變，教師要看見、看到、看懂孩子的目標不變，學前教育是為了兒童發展的事業宗旨不變，有力地保障了學前教育的正確方向，為鎮江地區幼兒的健康快樂成長提供“優質、均衡、公平、規范”的學前教育。