基于PPP模式下農(nóng)村生活垃圾處理的研究

付達 劉款 王哲 朱博軒

摘 要：近幾年，我國大力發(fā)展村鎮(zhèn)經(jīng)濟，農(nóng)村經(jīng)濟得到迅速發(fā)展，隨著人們生活水平的提高，農(nóng)村地區(qū)生活垃圾量不斷增加，對農(nóng)村環(huán)境造成嚴重破壞，也阻礙了我國建設(shè)“美麗鄉(xiāng)村”的進程。2017年中央一號文件提出，深入開展農(nóng)村人居環(huán)境治理和美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)，推進農(nóng)村生活垃圾治理專項行動，促進垃圾分類和資源化利用。本文通過研究正定在農(nóng)村垃圾處理中采取市場化運作的PPP模式，并提出推行的對策建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式 農(nóng)村垃圾處理 對策建議

一、我國農(nóng)村垃圾處理現(xiàn)狀及模式

1.我國農(nóng)村垃圾處理現(xiàn)狀。隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，農(nóng)村垃圾的制造量越來越多，由于村民生產(chǎn)方式粗放、環(huán)保意識較差，生產(chǎn)生活垃圾并沒有得到有效和及時處理。一方面分農(nóng)村地區(qū)自身經(jīng)濟發(fā)展落后，政府財政投入長期不足，導(dǎo)致垃圾回收的基礎(chǔ)設(shè)施不健全，因此村民大多通過焚燒、隨意傾倒等粗放方式處置垃圾，對農(nóng)村環(huán)境造成嚴重污染。另一方面城鎮(zhèn)政府未能建立明確的垃圾管理法規(guī)以及成立專門的垃圾回收處理機構(gòu)，農(nóng)村垃圾處理的公共服務(wù)項目缺失，城鎮(zhèn)與農(nóng)村在垃圾處理方面缺乏積極性。

我國一些發(fā)達地區(qū)已經(jīng)實施城鄉(xiāng)一體化的垃圾處理模式，將城市垃圾管理體系擴展應(yīng)用到農(nóng)村，如通過村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運、縣處理三個環(huán)節(jié)，對農(nóng)村垃圾進行回收整理。但由于農(nóng)村地區(qū)居民居住相對分散，人均垃圾產(chǎn)量比城市低，實施效果并不理想，部分地區(qū)也僅僅是對垃圾進行區(qū)域轉(zhuǎn)移，并未進行垃圾的無害化處理，反而造成了二次污染。

2.農(nóng)村垃圾處理可以采取PPP模式。PPP（Public-Private Partnership），翻譯為中文為“政府和社會資本合作”，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目運作模式。PPP管理模式具有三個重要特征：伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險分擔(dān)。它泛指政府與私營商簽訂長期協(xié)議，授權(quán)私營商代替政府建設(shè)、運營或管理公共基礎(chǔ)設(shè)施并向公眾提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付對價。

對于農(nóng)村垃圾處理，“村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運、縣處理”垃圾處理模式的一大缺點是收集運輸成本較高，因此資金問題成為該模式推行的瓶頸。以目前情況來看，農(nóng)村環(huán)境日趨惡劣，亟需整治和改善，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求日益強烈。另一方面，農(nóng)村垃圾處理項目本身資本需求量大、回報周期長，政府在項目支持上具有資金和運營管理的阻礙，因此在農(nóng)村垃圾處理中可應(yīng)該采取PPP模式，即社會資本參與農(nóng)村垃圾處理運營。

二、正定縣垃圾處理在PPP模式中的運用

在農(nóng)村垃圾處理方面，目前正定縣采取的是政府和社會資本相結(jié)合，“公司外包”城鄉(xiāng)一體化垃圾處理模式，即采取PPP模式對農(nóng)村垃圾處理實行市場化運作，由天津某環(huán)保科技有限公司和北京某公司等環(huán)保公司負責(zé)全縣村莊和道路進行日常保潔并進行垃圾的轉(zhuǎn)運，實現(xiàn)了日產(chǎn)日清和環(huán)境衛(wèi)生常態(tài)化管理。

1.“公司外包”城鄉(xiāng)一體化垃圾處理模式。正定縣農(nóng)村較多，分布相對分散，生活垃圾處理在資金方面需求量較大，僅通過政府部分資金投入難以維持治理。政府采取“政府購買服務(wù)”形式，以項目資金由政府和公司共同出資為條件對農(nóng)村垃圾處理項目進行市場招標。一方面，公司提供垃圾收集的基礎(chǔ)設(shè)施，對農(nóng)戶配備垃圾箱和雇傭環(huán)保人員清潔村內(nèi)衛(wèi)生等。另一方面，公司負責(zé)建設(shè)所承擔(dān)區(qū)域的垃圾收運系統(tǒng)，建設(shè)壓縮式垃圾轉(zhuǎn)運站，運輸至縣垃圾填埋場，做到垃圾收集點垃圾日集日清和無害化處理。

2.完善的農(nóng)村垃圾收運系統(tǒng)。 正定縣在垃圾處理過程中，擁有一套較完善的垃圾收運系統(tǒng)。戶分類：全縣農(nóng)村居民負責(zé)房前屋后的環(huán)境衛(wèi)生保潔，并將建筑垃圾與生活垃圾統(tǒng)一整理，放置環(huán)保公司配備的垃圾箱中。村收集：各村建立環(huán)衛(wèi)小隊，負責(zé)村內(nèi)街道清掃，定時收集垃圾并清運到村垃圾收集點。村環(huán)衛(wèi)成員由環(huán)保公司支付，提高垃圾的的收集效率，促進垃圾收集的市場化運作。公司轉(zhuǎn)運：環(huán)保公司與村環(huán)衛(wèi)小隊工作交接，負責(zé)將各村垃圾收集點的垃圾進行壓縮處理，每天定點將壓縮處理后的垃圾運至縣垃圾處理場。公司處理：由專業(yè)公司運營縣垃圾處理場，負責(zé)壓縮處理的垃圾進行無害化處理。

3.嚴格的管理監(jiān)督機制。在治理過程中，正定頒布了《正定縣農(nóng)村垃圾管理暫行辦法》，農(nóng)村垃圾要按照分類標準明確劃分，根據(jù)垃圾所在地實行屬地管理。城市管理綜合執(zhí)法局負責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督，重點對各村建筑垃圾、工業(yè)垃圾、農(nóng)村垃圾實施監(jiān)督檢查。要求環(huán)衛(wèi)公司提高垃圾清運標準，做到清掃干凈，清運及時，并對環(huán)衛(wèi)公司清運生活垃圾流程進行督導(dǎo)，列入考評范疇。

三、 PPP模式參與農(nóng)村垃圾處理的對策建議

1.加快PPP法律法規(guī)體系建設(shè) 。PPP項目具有投入大、期限長的特點，社會資本在進入這樣的項目時會考慮市場進入風(fēng)險，如果沒有相關(guān)的政策制度、法律法規(guī)作為監(jiān)督與指導(dǎo)，會對社會資本參與形成阻礙。因此，建議我國立法機構(gòu)針對 PPP模式出臺相關(guān)法規(guī)，提出規(guī)范化的PPP項目實施細則，以提高社會資本參與的積極性。在PPP模式參與農(nóng)村生活垃圾處理過程中，協(xié)調(diào)國家層面的制度和地方性法律法規(guī)的統(tǒng)一性，促進PPP機制的健康發(fā)展。

2.可以將垃圾處理分散為多個PPP項目。政府可以把農(nóng)村垃圾處理的各整個流程分解為收集、運輸、處理環(huán)節(jié)，將對應(yīng)的垃圾分類、中轉(zhuǎn)運輸、場站建設(shè)流程劃為獨立的項目，面向社會進行獨立項目招標，通過公司招標形式可以降低農(nóng)村垃圾的處理成本，提高基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)效率和環(huán)衛(wèi)公司服務(wù)效率，促進市場資源的優(yōu)化配置。同時協(xié)調(diào)處理各環(huán)節(jié)銜接關(guān)系，增強各環(huán)節(jié)處理主體間的信息對稱，保持各個垃圾處理環(huán)節(jié)順暢，提高垃圾清運和處理效率。

3.加強農(nóng)村垃圾處理各環(huán)節(jié)的監(jiān)督。由于PPP項目屬于公共投資項目，涉及公共利益，在監(jiān)督管理方面不同于一般項目的監(jiān)管，并且PPP模式在農(nóng)村生活垃圾處理領(lǐng)域的試驗較少，缺乏實踐經(jīng)驗，所以政府部門應(yīng)充分發(fā)揮作用，建立健全監(jiān)督管理體系和承擔(dān)責(zé)任，加強垃圾處理中對各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管，保證公共利益。另一方面，政府應(yīng)該建立合理的考核機制和治理標準，將參與公司的垃圾治理工作納入考核體系中，加強對招標公司治理工作的監(jiān)管。

4.加大垃圾處理項目中的補貼力度。不同PPP項目在資金需求、投資期限和回收周期等方面存在差異性，直接制約了各環(huán)保公司的參與程度。政府在公開招標時，可以給予投標公司一定的財政補貼或者優(yōu)惠，如出讓土地、減免稅收等形式吸引公司投標，增加公司參與的積極性。對于公司而言，前期投資較大的項目，可采用建設(shè)期補貼模式；而成本較低的項目，則可以采用運營期補貼模式。 同時，政府應(yīng)盡快制訂和完善現(xiàn)有專項資金管理辦法，通過多種形式對PPP項目予以支持。

5.加大環(huán)保宣傳力度，提高環(huán)保意識。村民作為農(nóng)村垃圾的制造者，環(huán)保意識淡薄，在沒有監(jiān)管機制和利益的誘導(dǎo)下，缺乏自覺參與性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)可以開展多層次、多形式的科普活動， 宣傳農(nóng)村環(huán)保知識，改變村民對垃圾處理和改善農(nóng)村環(huán)境的態(tài)度，鼓勵更多的人積極參與農(nóng)村環(huán)保工作。同時加強農(nóng)村垃圾處理流程各環(huán)節(jié)環(huán)保人員的培訓(xùn)和教育，提高其自身在環(huán)保方面的的專業(yè)知識。

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