海南省旅游業發展過程中的政府角色定位研究

林文曼

海南省的旅游業發展已初具規模，政府主導型的旅游管理模式在海南旅游發展過程中取得了一定的成績，政府“缺位”、“越位”現象的存在，體現出政府主導有時也會出現一定的弊端，海南政府應科學定位政府的旅游管理職能；正確處理政府與市場的關系，發揮行業協會力量。

政府主導型的旅游管理模式在海南旅游發展過程中取得了一定的成績，而政府“缺位”、“越位”現象的存在，也體現出政府主導有時也會出現政府服務不到位、替代市場職能、過度介入企業行為、違背旅游發展規律盲目建設等一系列的弊端，面對著海南旅游發展新形勢、新要求，現有的政府角色亟需進行轉變。從海南旅游管理的角度出發，應科學定位政府角色，從過去管理型政府向服務型政府轉變，從現在的政府主導逐漸過渡到以政府引導為主。

一、科學定位政府的旅游管理職能

海南政府應重新定位自己的管理角色，變身為海南旅游發展的“規劃者”、“引導者”、“規范者”和“協調者”。也就是說，海南旅游業的發展要立足于海南經濟社會的長遠發展，為滿足旅游者的切身需求和提升高品質的旅游服務質量，在充分發揮市場配置作用的基礎上，政府既要充當“規劃者”，要從大方向上把握旅游業的發展趨勢，整合各地區的旅游資源，科學合理地規劃旅游產業的發展；又要充當“引導者”，通過政策和觀念上的引導，鼓勵旅游企業參與旅游新產品的研發，扶持旅游企業的更好發展；其次充當“規范者”，要減少對市場的直接干預，通過健全管理制度，監督與規范旅游市場運行環境；最后是充當“協調者”，要改變舊模式下旅游資源歸部門所有和按市縣屬地管理的體制，著力建立起與旅游產業發展相適應的、能夠統籌全省旅游資源管理的旅游管理體制，強化海南省旅游委的職能，協調地方部門和相關產業部門間的合作，在有效整合旅游資源和實現旅游資源優化配置的基礎上，推動海南省旅游資源的統一規劃管理，實現自然資源向旅游經濟效益的轉化。

由于旅游業發展涉及的相關利益主體除了政府外，還包括旅游社會組織（社會）、旅游企業和游客（市場），政府在今后海南旅游業發展過程中，應與其他相關利益主體建立互動式的多向交流。政府在旅游政策制定時，應引入社會與市場共同參與，增強政策民意基礎和有效性。

二、正確處理政府和市場的關系，發揮行業協會作用

建設服務型的旅游管理體制，既要進一步轉變政府職能，發揮市場機制的作用，正確處理好政府與市場之間的關系，又要充分發揮行業協會的作用。政府只有在合理定位管理范圍和收縮權限的前提下，才能實現真正意義上的科學管理，形成“大旅游，小政府”的行業管理格局。

（一）正確處理政府和市場的關系

結合海南旅游業的發展現狀，針對存在的問題，要想正確處理好政府與市場的關系，一方面，政府要做到有所為有所不為，把該管的事情管好，不該管的事情放手給市場。做到市場機制能夠發揮積極作用、旅游社會組織和旅游利益相關者自己能夠解決的問題政府都不要干預。只有在市場失靈、提供旅游公共產品、解決旅游外部性不經濟等方面，政府旅游管理部門才出面管理和協調。作為政府，要做的工作就是充分發揮市場機制配置資源的基礎上，為市場的正常運轉提供法律和制度保證，糾正“市場失靈”現象；建立服務型政府，按照市場規律整合企業資源，支持旅游企業的自主發展，在該退出的領域應該堅決退出，該讓出的領域也要堅決讓出，不要與民爭利，指導市縣旅游部門用足用好下放的權力，壯大旅游市場主體實力，實現真正意義上的政企分離。

另一方面，要不斷擴大旅游的社會功能，下放自主經營權給旅游企業，培育行業協會等非營利部門的力量。海南省旅游委成立后，已取消三項職責，劃出兩項職責。這是海南政府在旅游業發展過程中第一次下放經營權。這也說明，在“大旅游，小政府”的管理模式下，政府應充分發揮旅游企業和相關組織的作用，培育扶持現代旅游企業、推行企業化經營管理，讓它們與政府一起成為旅游管理的主體，共同推動旅游業的發展。

（二）充分發揮行業協會的作用

非營利部門參與公共產品的提供和服務已成為世界發展的趨勢。美國著名學者德魯克曾說，非營利部門可以作為政府的補充，發揮巨大的作用。本文中所談到的非營利部門實指行業協會。在旅游業發展過程中，必須注意理順旅游管理部門與行業協會之間的關系。海南省旅游委以及各市縣旅游管理職能部門應從過去對旅游行業微觀主體的監督管理中退出，引導和支持建立相關的旅游行業協會，并將旅游行業協會發展成為旅游企業行為規范的監督者和規范市場秩序的營造者。

目前，海南省旅游協會作為省級綜合性旅游行業社會團體，是海南旅游業發展中的重要組成力量。隸屬于海南省旅游協會的商務旅游分會、旅游教育分會、旅行社分會、飯店分會、景區分會、溫泉旅游分會等六大分會已分別建成。從海南省旅游委的角度講，應在轉移政府職能到協會，強化旅游協會力量的基礎上，鼓勵更多的社會組織和個人投入海南旅游業的監督與管理中，支持各種旅游企業聯合體的建立，如組建“海南省旅游聯合會”、“海南省旅游價格監督委員會”、“海南省導游協會”、“海南省餐飲服務管理協會（已成立）”等行業協會，協調組織旅游市場各個領域中的企業發展。同時，將有關市場規則和行業標準化制定的工作逐漸交給行業協會去承擔。

而對于旅游協會等行業協會而言，要主動承接旅游管理部門劃出的部分職責，協助省旅游委監督行業管理，要加快市場化的步伐，積極發展行業協會等產業中介組織，立足于服務政府、服務社會、服務行業、服務會員，協調旅游行業的各方利益，促進行業規范發展和海南旅游市場的健康發展。

（作者單位：瓊臺師范學院）