浙江長興“兩重兩表現”發揮村監委監督功能

詹勇杰++練梅++俞慧斐

[摘 要]

抓好重點工作、重點工程、干部表現、黨員表現是有效發揮村監委監督功能的重要舉措。但村級民主監督還面臨著意識淡薄、組織交叉、結構失衡和監督乏力等現實問題和發展困境，因而只有堅持村監委的獨立監督，優化干部隊伍，做到有序監督、嚴于考核，才能使其進一步完善。

村監委；監督功能；“兩重兩表現”；系統優化

[關鍵詞]

[中圖分類號] D630.9 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2017）04-0038-03

基層民主是人民群眾直接行使民主權利、依法進行自我管理、自我服務和自我發展的主要形式，是中國特色社會主義民主最廣泛的實踐。“然而，農村民主政治建設的實踐表明，以‘民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督為核心內容的農村基層民主逐漸失衡，民主選舉備受重視，而民主決策、民主管理卻明顯滯后，民主監督長期缺位。”[1]在此背景下，作為能夠進一步加強農村民主管理，完善村民自治體系，實現村民有效行使權利，加強農村基層黨風廉政建設重要保障的村監委應運而生。本文立足于浙江省湖州市長興縣畫溪街道村監委“兩重兩表現”的典型做法，總結經驗，并試圖解析村監委目前存在不足的影響因素，最后就如何完善村監委提出系統優化的方法。

改革開發的浪潮給中國百姓帶來了巨大的財富，在村集體經濟不斷增強的同時直接導致村兩委的尋租空間不斷變大。“當前村級監督滯后和軟弱的一個重要原因是監督權軟弱。缺乏監督的權力必然導致腐敗。村監委之所以能夠實現有效監督，其最大優勢和生命力在于實現了權力制衡。”[2]自2004年浙江省武義縣后陳村首創村監委后，這一制度就顯示了其優越性。據課題組調研，目前長興縣畫溪街道有15個行政村（居），共有村監委15個，村監委成員60名（含主任），黨員占比為81.7%。各村監委在街道紀委的具體指導下，以“兩重兩表現”（重點工作、重點工程、干部表現、黨員表現）為抓手，積極開展工作，履行監督職責，推動村（居）工作規范高效。

（一）突出高效落實，加強重點工作監督。各村（居）監委在街道紀委的領導下，在村兩委的支持下，結合本村實際，建立重點工作每日監督機制，重點監督村班子領辦項目推進情況、中心村建設、征地拆遷、平安創建等重點工作的推進情況，并每季度定期公布項目推進進度。據了解2016年上半年畫溪街道各村監委針對強農惠農富農政策措施落實、村務民主決策、村務公開、村級集體“三資”管理、村工程建設項目實施等情況，共開展督查350余次，有效督查強農惠農富農政策措施落實情況，及時規避違反村務民主決策程序的潛在風險。

（二）突出規范管理，加強重點項目監管。村（居）監委定期對農業開發項目、民生項目、集體經濟項目開展情況進行監督檢查。通過走訪村戶、參與村民代表會議、設置意見建議箱等方面多種形式，廣泛收集村情民意，及時了解掌握村民在涉及工程建設、征地拆遷、集體資源處置等方面存在的反應強烈的問題，及時準確做好協調溝通工作，更好地督促村兩委維護好群眾的根本利益。據了解2016年上半年畫溪街道各村監委走訪農戶共收集到意見建議2100余條。

（三）突出廉潔表現，加強村居干部監督。各村（居）監委通過對村（居）干部村務工作、民主決策、廉潔自律方面進行常態化監督，對多次出現遲到早退的村（居）干部，首先由村（居）書記進行談話，對屢教不改的，再由街道紀委進行誡勉提醒，僅2016年就對2位長期遲到早退的村干部啟動了辭退程序。“通過監督進一步規范了村班子運行，基本杜絕了村級便民服務中心‘鐵將軍把門現象以及中午飲酒現象，三資管理、村務公開規范有序。”[3]

（四）突出日常表現，加強村居黨員監督。抓在日常，嚴在經常，街道紀委通過建立黨員日常表現監測機制，加強對村（居）干部管理。街道紀委按照當地派出所、國土等多條線的每月情況通報，“對存在違章建房、賭博、酒駕、違反社會治安條例等行為的村（居）黨員干部及時進行教育管理、跟蹤督察、落實整改”。[4]近2年對2位因賭博再次受到公安機關查處的普通黨員給予了嚴重警告處分，對8名存在不良情形的黨員列入了不合格黨員整轉。

總體而言，畫溪街道各村（居）監委通過“兩重兩表現”的典型做法，有效減少了村兩委權力尋租的空間，營造了依法治村的良好氛圍，鍛造了廉政勤政的村班子隊伍，提高了群眾的滿意度。但村監委作為農村基層自治組織的監督機構，在具體實踐中與制度設計的理想模式依然存在著較大差距。

村監委的產生直接改變了過去村黨支部和村委會的二元結構，在組織設計上形成了理想的“三權”制衡模式。但由于中國一直就是熟人社會，農村特殊的親情網、人情關系導致村監委成員受主客觀因素影響，出現監而不力、督而不查的突出問題。

（一）認識不足，意識有偏差。一是村監委成員主體意識不強。不少村監委成員沒有站在促進村務管理的高度上來看待村監委的積極意義，而更多的是從個人角度考慮村監委會給自身帶來的不利影響，在監督過程中躡手躡腳，怕得罪干部，怕惹惱群眾鄉親。二是鄉鎮領導的重視程度不夠。少數領導沒有能夠站在加強農村基層黨風廉政建設、凈化村風民風、推進依法治村的高度，來認識村監委的重要性和緊迫性。相反，他們認為當前農村社會正處于城鄉一體發展的過程中，這個長期的過程是利益格局的調整期和社會矛盾的凸顯期，顯然穩定成為壓倒一切的政治任務。

（二）組織交叉，定位不清晰。理論上村監委應該是一個職能明確，獨立于村兩委的實體機構。但事實上，村監委卻時常受到村兩委的束縛，難以真正發揮出監督的功能。一方面，“權力配置上，村民監督委員會的法理地位低于村兩委”。[5]首先，與村黨支部自然沒有可比性。其次，與村委會相比，后者是由50%以上有選舉權的村民選舉產生，而村監委則是由村民代表會議選舉產生的。調研中有近90%的人表示，由于經濟待遇、政治待遇、權力空間上的種種差距，他們更愿成為村兩委班子成員。另一方面，村監委在現實中受縛于村兩委。畫溪街道村監委主任基本都由村黨組織紀檢委員擔任，而村監委成員有近40%是村兩委成員，村級財政大權都掌握在村委會手中。組織上的交叉、制度上的缺陷必然對村監委的有效運行產生弱化，甚至導致“同體監督”。

（三）結構失衡，年齡差距大。由于村監委在農村行政機構中沒有得到足夠的重視，委員會成員一般都是由“退休老干部”組成。黨員隊伍老化嚴重，農村精英長期在外，這在一定程度上間接導致了村監委會主任人選的選擇范圍和人員素質受影響。從年齡結構上看，畫溪街道15名村（居）監委主任中，35歲以下的只有2人，50歲以上的7人，平均年齡竟達46歲。結構失衡導致在現實生活中往往干勁不足。

（四）監督乏力，能力不足。一是學歷有限，業務不精。以畫溪街道為例，村監委成員大專及以上僅10人，僅占16.7%；初中及以下學歷37人，占61.7%。部分村監委成員對村經濟財務、集體項目等重大事項的實際運行進展了解不深，對監督重點和容易出現問題的環節不大清楚，直接導致監督乏力。二是精力有限，能力不足。有些村監委成員是村兩委干部退職下來，在群眾中威望比較高，但存在年齡偏大、精力不足的突出問題，在履行監督職責過程中存在力不從心、無法適應等問題。同時還有一些村監委成員是個體企業老板，無法較好兼顧自身工作和村級事務監督。

（一）獨立監督——村監委作用發揮的基本前提。一是政治上獨立。“只有建立獨立監督機構才能確保監督有效性。”[6]鑒于目前村監委存在組織交叉甚至“同體監督”的問題，使其在政治上獨立、平行于村兩委是有效的舉措。村監委成員由村民直接選舉出不在村兩委且與村兩委成員沒有親屬關系，同時具備較高政治素養、能代表村民利益的村民來擔任，在職責上只對村民和上級紀委負責。二是經濟上獨立。建議村監委成員的工資可由上級財政部門直接劃撥，從根本上解決村監委被動、尷尬的地位，使其敢亮劍、真監督。

（二）組織保障——村監委作用發揮的內生動力。一是適度提高工資待遇，留住優秀人才。目前農村存在一個突出問題就是“空心化”的問題，農村中的精英分子較少有返鄉發展的意愿，而村官和村級后備干部也往往留不住。在人情社會的大背景下，村務監督往往是吃力不討好的活，因此要使村監委成員能夠有自發的動力想留在農村，不僅要讓他們意識到農村事業可為而且大有作為，還應適當提高他們的工資待遇，解決他們的后顧之憂。二是突破上升途徑，創新綠色通道。以往村監委成員以及村后備干部的上升只有通過考試進入體制，這在很大程度上影響了一批具有豐富的基層工作經驗，能力出眾的年輕干部。因此可以通過創新和突破現有編制制度，每年在全縣范圍內保留一定數量的編制給有能力、特別優秀的村監委成員。

（三）優化隊伍——村監委作用發揮的重要保障。一是選優配強干部隊伍，提高戰斗力。從黨員隊伍、村后備干部及群眾中挖掘原則性強、事業心強、工作能力強的人員充實調整到村監委中。在村（居）監委換屆時，在年齡結構、文化層次、個人意愿三個關口上嚴格把關，增設年齡和學歷上的“硬杠杠”，同時還可以通過能人回請、定向培養等方式優化村監委隊伍。二是通過業務培訓和上掛鍛煉，提高履職能力。縣紀委可以與組織部、黨校對接，積極開展針對村監委成員的專題培訓、業務指導、經驗交流等。同時組織村監委成員到鄉鎮（街道、園區）的紀委線上或者縣紀委上掛跟班等方式，切實提高村監委成員的履職能力。三是通過組織現場觀摩學習，提高監督水平。由縣紀委組織召開全縣村務監督工作現場會，安排部分村監委成員到村務監督開展較好的村實地調研，再由鄉鎮紀委書記、村監委主任現場交流工作經驗。通過現場觀摩、結對指導等多種形式，著力培育村務監督“模范村”，促進村監委建設水平整體提升。

（四）規范有序——村監委作用發揮的有效舉措。“村監委的功能弱化主要歸因于缺乏完整的村務監督制度體系。”[7]因此，如何做到監督的規范有序非常關鍵。一是規范監督程序。縣級紀委結合目前農村基層可能存在的侵害群眾利益的突出問題，把村監委需要重點監督的內容細化，以清單方式羅列監督重點，并明確每一項監督內容的規范要求，使監督方與被監督方對工作目標一目了然。鄉鎮一級紀委以及各村通過結合實際，在村務監督履職清單上積極探索研究，細化分解監督事務，確保履職到位。二是明確監督方式。比如對村級事務決策上的監督主要通過參與議事會議、搜集民情意見等；對工程項目、三資管理的監督主要通過現場驗收、定期督查等。同時通過抓典型，對村監委開展監督的實際案例進行了選編，并提出具體操作意見建議，再以案例教學的方式不斷推動村（居）監委工作開展。

（五）嚴于考核——村監委作用發揮的關鍵重點。“完善村監委的激勵和懲戒制度。一方面避免村監委成員懈怠行使監督權的情況，另一方面可提高委員監督的積極性。”[8]一是完善考核評優機制。鄉鎮（街道、園區）紀委在征求村監委成員意見的基礎上，根據新形勢、新問題，修訂完善村監委考核辦法。堅持等級化考評，在考核體系設計中，適當體現差別性，發揮激勵作用。二是注重考評結果運用。鄉鎮（街道、園區）紀委對村（居）監委工作開展好的村給予表彰外，可以由所在的鄉鎮（街道、園區）適當給予獎勵或補助，確保村監委成員認真履行職責、充分發揮作用，使其真正成為推進村務監督工作的領頭雁、村民群眾的貼心人。同時，對履職監督不到位、民主評議滿意度不高、考核排名靠后的，通過談話等方式及時予以提醒，督促其認真履職、改進工作，對拒不整改的，可以建議村民代表大會給予罷免和調整。

參考文獻

[1]陳少藝.創新與不足：村委監督制度的設計與實踐[J].上海黨史與黨建，2016（1）.

[2]李玉才.組織創新與權力監督：村級民主監督的深化——村監委的生長邏輯、監督績效及發展限度分析[J].四川行政學院學報，2015（1）.

[3][4]范國鋒.畫溪街道發揮村級監委作用 讓村務工作規范高效[N].湖州日報，2016-12-27.

[5]宋健，李勇華.村監委的價值及其限度[J].中國浦東干部學院學報，2014（5）.

[6]黨國英.試論建立村民監督委員會的重要意義——基于對陜西農村建立村民委員會制度的調查[J].毛澤東鄧小平理論研究，2011（5）.

[7]李韜，吳思紅.村監委的實踐困境與功能改進——派系、理性和庇護因素的分析視角[J].河北行政學院學報，2016（5）.

[8]白天成，袁剛.村民自治制度中民主監督問題淺析[J].遼寧工業大學學報（社會科學版），2015（3）.

作者單位：中共浙江省湖州市長興縣委黨校

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